法治政府面临的最大挑战是削权——专访司法部司法研究所原所长、中央财经大学法学院兼职教授王公义

整理/陈贝蕾 卢敬春

法治政府面临的最大挑战是削权
——专访司法部司法研究所原所长、中央财经大学法学院兼职教授王公义

整理/陈贝蕾 卢敬春

党的十八大提出了到2020年依法治国方略全面落实、法治政府基本建成的奋斗目标。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出了具体部署，提出了明确要求。防止乱作为、不作为，让政府工作人员尊法、学法、守法、用法，按照“法无授权不可为、法定职责必须为”的行政许可原则，增强政府的执行力和公信力，是建设法治政府的重要保证。

今年是《决定》实施的开局之年，目前，我国法治政府建设的情况如何？面临的最大挑战是什么？如何应对这些挑战？地方建设法治政府应该遵循什么原则？就这些问题，《中国法治文化》采访了司法部司法研究所原所长、中央财经大学法学院兼职教授王公义。

《中国法治文化》：目前，我国法治政府建设正处于加快推进过程中，您能否介绍一下法治政府建设的基本情况？

王公义：目前，我国法治政府建设正在稳步推进。党的十一届三中全会以来，法治政府的建设一直在进行中，过去相关政府部门出台的文件等属于宏观规制，都是法治的延续。党的十八大以后，法治政府建设步入快车道。

党的十五大提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。2011年3月，在第十一届全国人民代表大会上，全国人大常委会委员长吴邦国在工作报告中宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。加上宪法，当时的有效法律是239部，这239部法律构成了中国特色社会主义法律体系的核心内容。随着不断完善，现在的有效法律已有240多部。这些法律的80%～90%都是规范政府行为的，规范个人行为的比较少。

政府有权力，要管理社会，因此，要规范政府行为。否则，政府行为很可能侵犯个人的财产安全、人身安全等权利。

依法治国的关键是依法行政，依法行政的关键是依法治官。把官治好，把政府治好，是依法治国的要求，是依宪治国的要求，也是建设法治政府的要求。

《中国法治文化》：法治政府建设就是要建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。这六个层面相互之间的关系是怎样的？其核心内容是什么？

王公义：法治政府的六个层面是相辅相成的关系，但最关键的是职能科学和权责法定两个层面。

职能科学是法治政府建设的方向。政府的职能规划必须科学，如果不科学，政府的作为就可能出问题。该管的事没管，不该管的事却管了。属于个人的事政府不能伸手管。目前，我国政府的职能规划还不科学，职能太大，管事太多，直接从政府管到了家庭、个人。

建设法治政府，社会要发展起来，要建设小政府大社会。现在我国的社会和社会组织都很弱，有的社会组织是虚的，什么都不管；有的是政府职能的延伸，没有承担起相应的社会责任。例如，解决农民工工资问题，目前的情况是，如果农民工讨不到工资，就到政府请愿，政府相关部门会替农民工讨要工资，政府这样做是对的，但这不应该是政府部门的事。我国法律规定，要工人集体谈判工资，工会有权力代表工人集体谈判工资，但还没有哪个工会代表工人谈判，替工人维权。妇联是社会组织，妇女维权应该由妇联负责，妇女的权益受到侵害，就应该找妇联。社会组织发挥应有的作用，政府过多承担的职能也会越来越少。

建设法治政府离不开权责法定，法律规定才能作为，法无规定不能作为。政府是人大的执行机构，该做什么由人大说了算。全国人民代表大会授予政府什么权力其就能管什么，不授予就不能管。从改革开放这三十年的经验来看，政府的权力很大，像火车头一样，带动经济快速发展，但也出现了一些问题。例如，有人想办一个正常手续，本来法律规定可以办，但现在是人情社会、关系社会，如果不找人帮忙就会办得很慢，也很难办成。政府非常强大，要想侵犯公民的权利非常容易。但这样不行，政府必须按照法律，而不是按照个人的意愿管理社会。

《中国法治文化》：“法无授权不可为、法定职责必须为”是建设法治政府最关键的标志。您能否详细解释一下，政府到底应该“为”什么？

王公义：政府应该管别人不管，个人不能管，社会管不了的事。具体来说，包括以下几个方面：维护社会稳定，监管公共事务。给社会提供平台和保障，如扶贫，某些人没饭吃，生活过不下去了，政府要给予其生活保障；对老弱病残、失业者，政府要给予帮助和救济。贫富差距加大，要通过制度减小贫富差距。贫富差距大说明制度、税收有问题，在澳大利亚不可能一夜暴富，因为其限制很多，也限制得很死。

人类社会最初处于原始状态，没有政府，也不需要政府。经过长期训练，人们把野鸭训练成家鸭，把野牛训练成家牛，把野马拴到桩上。这时人们发现，需要有人巡逻看护这些动物，否则其就可能被人偷走，这样政府的第一个职能就产生了，即“看家护院”。于是，出现了一部分专门负责晚上治安的人，他们晚上巡逻白天睡觉，大家则拿出粮食等物品供养这些人。这实际上是警察的职能，即管理社会治安，西方国家把管理治安的人叫“守夜人”。

后来人们又发现，村里的生活污水等无法排放，需要公共设施，政府就有了公共服务职能。社会上有人打架斗殴怎么办？需要有人出来裁判，于是政府又有了裁判职能。所有这些职能加起来就形成了政府的职能：管治安的公安，管公共事务和监管的政府，管裁判的法院等。国家由此产生。

国家产生后，权力是从哪里来的？是公民让渡一部分权力给政府，让政府管理社会。政府不能自己设定权力，特别是不能减损公民的权力，不能给公民增加义务。

人民组织政府是因为自己没办法管理，需要政府帮助他们发展。如果这个政府没有能力，把事情管得乱七八糟，那就可能是能力问题，需要改革，或者是换人。国民党管理不好，把国家管乱了，人民就把它推翻了。当年共产党和国民党谈判的时候，张治中是国民党谈判的首席代表，谈判一开始他就讲，“我们管理国家失败了”。这个“家”，他当“大哥”的没管好，所以交给“小弟弟”（共产党）来管理。张治中说得对，管理社会的是一个班子，这个班子没有管好，人民不满意，就要换一个来管。

《中国法治文化》：目前，建设法治政府面临的最大挑战是什么？如何应对这些挑战？

王公义：最大挑战是削权。简政放权，实际上是还权于民。把老百姓的权力还给老百姓，把社会的权力还给社会，把大家的积极性调动起来，这样政府的权力自然就小了，事也少了。

政府已经发现一些行政行为阻碍了社会发展。在发达国家，登记公司非常简便，就像人出生了需要登记，企业是法人，成立时也应该到政府部门登记，意味着接受政府管理，尊重该国法律，剩下的就是法人和法人之间的事了。如果谈判、订合同等某个环节出现了问题，企业可以拿着合同到法院打官司。但是政府要对其进行监管，企业成立的时候是不是欺诈，企业运行是否规范、是否有违法行为，生产的产品是否掺假，破产的时候首先要满足工人的工资，以免带来其他社会问题。这是一个自然的过程。我国过去就存在政府管理过度的问题，例如成立一家公司要盖几十个章，这样一来，设立一个新的企业就有很大难度。政府对生产环节管得多，而对该管的食品安全、排污等的监管方面的事管得反而少了。这就形成了长期以来存在的“越位”和“缺位”问题，不但影响了民间的创造积极性，也影响了社会的健康发展。

以前出现的“一放就乱，一管就死”现象，就是因为政府管得太多了。政府将能做的都替人民做了，社会又发展不起来。过去是皇权不下县，最小的官是县官，县以下的乡由乡绅自治。现在由政府管到乡级，乡以下的村按照我国的法律原则是由人民自治，但实际上政府对其管得也很多。政府怕乱，才把手往下伸。事实上，政府可以监督，而不是自己去做。改革开放后，社会发展快了，是因为给了公民和社会更大的自由，把亿万老百姓的积极性调动起来了，实践证明有些事情政府放手不管并不会出现混乱。

中央政府比较通达，放权力度比较大。现在主要矛盾不在中央，而在地方。地方政府、地方官员不愿意放权，造成这种情况的原因很多。

中国几千年来基本上是人治大于法治，缺乏依法治理社会的经验。过去中国一直是农业社会，自己管自己。中国封建社会以皇帝为中心，实行皇权至上和皇权专制的政治制度。在传统中国的乡土社会中，家长制是乡土秩序得以维持的伦理基础，但家长制容易使权力集中，个人主义盛行。所以，皇帝把自己视为“老子”，把人民视为自己的“儿子”。老子就要管儿子的事，从古到今都是这样，这是中国的传统文化。

此外，受计划经济思想影响，政府总要帮助老百姓规划。还有些官员认为自己有权力，就比别人聪明、能干，一定要管别人。综合因素形成了政府官员愿意管事的特点。

美国和中国的文化完全不一样，美国在建国时是一片荒地，你占一块、他占一块搞自治，后来就形成了州。现在的美国总统管不了镇长，镇长由全体居民选举产生，州长由州民选举产生。美国的联邦法官由总统任命，一般都是法学家和专家；其他法院的法官、检察官都是由选举产生，大部分都是学法律的。

解决这些问题应从三方面入手：一要加强人民的权力，加强人民保护自己的权力；二要健全人民代表大会制度，真正发挥人大的作用；三要削减政府的权力。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是人民行使国家权力的机关。要健全人民代表大会制度，让人民代表大会起到应有的作用。全国人大应立法削减政府的权力，规定其什么事不能管，什么事应该是社会的事，政府应按照全国人大的授权精简机构。另外，政府每增加一份权力都应由人大授权，减少权力也一样。

此外，人民代表要有参政议政的能力，要真正发挥代表的作用。现在每年政府都会向人大报告工作，人大代表多以表扬为主。表扬可以，但也要敢于说“不”。

《中国法治文化》：目前，很多地方政府都确定了未来几年法治政府建设的具体措施，并表示力争在2020年前基本建成法治政府。对于地方建设法治政府，您有什么建议？

王公义：地方建设法治政府值得认可，但应遵循三个原则：第一，要遵守宪法，按照宪法的原则依法行政。严格依法办事，法律授权地方政府做什么就做什么，没有授权的不能做，不能侵犯公民的权利。第二，要按照中央政府的要求建设。这次立法把很多立法权下放给地方，地方的权力越来越大。政府是为人民服务的，不能想办法给自己揽权，削减公民的权利，中央放权了，地方也应该同时放更多的权力，这样社会治理就比较顺畅了。第三，要把人民放在首位。心中有人民立法才有用，心中没有人民立什么法都没用。必须养成为人民服务、做人民公仆的思想，不要把公仆变成人民的“老子”，从根本上解决门难进、脸难看、事难办问题。人民有事找政府，政府帮助其解决了，人民会感觉很亲切，这样的政府人民就会很拥护；否则，不为人民办事的地方政府就会失去人民的信任。