黄河下游滩区移民搬迁问题研究

河南省社会科学院课题组

摘要：黄河下游滩区移民搬迁，事关黄河长久安澜和下游防洪安全，对黄河滩区实现全面建成小康社会目标具有重要意义。当前，黄河下游滩区移民搬迁具有特殊性、复杂性和艰巨性等鲜明特点，同时也面临建设用地指标难以解决、迁建资金难以落实、基础设施建设难以配套、搬迁补偿标准难以提高等诸多问题。实施黄河下游滩区移民搬迁，应坚持以工业化、信息化、城镇化和农业现代化协调发展来促进农民生产生活方式转变、生活质量和收入水平提高、长远生计保障的总体思路；在安置方式上，尝试城市近郊移民安置、产业移民、中心城镇移民、本乡本县就地安置等多种方式；完善移民搬迁政策法规，加快完善滩区移民搬迁的体制机制。

关键词：黄河下游滩区；移民搬迁；安置方式

中图分类号：D632.4文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0080-05

黄河下游滩区是黄河下游河道的重要组成部分，其移民搬迁具有特殊性、复杂性和艰巨性等鲜明特点。准确把握黄河下游滩区移民搬迁的基本特点以及移民搬迁过程中出现的突出问题，将对推动滩区移民搬迁顺利开展起到一定的积极作用。河南省黄河滩区是黄河下游滩区的重要组成部分，在黄河下游滩区中分布面积广、滩区类型多样，移民搬迁更具有典型性。对河南省黄河滩区移民搬迁过程中存在的问题进行深入研究，有助于提高对黄河下游滩区移民搬迁工作的理性认识，也能为黄河下游滩区移民科学搬迁提供借鉴。

一、河南省黄河滩区移民搬迁的基本特点

河南省黄河滩区涉及洛阳、郑州、开封、焦作、新乡、濮阳等6市17个县（市、区），面积达2116km2。黄河汛期集中，滩地宽阔，一些滩区粮食产量高于背河耕地，有居住和耕作的客观条件，是滩区群众赖以生存的家园。目前，滩区内居住人口约125.4万人（见表1），有耕地228万亩，经济以农业为主。当前，实施河南省黄河滩区移民搬迁，主要出于两方面需要：一是加强黄河河道治理的需要。黄河滩区移民搬迁是国家实施黄河治理的重要组成部分，它能从根本上缓解“人—河”争地矛盾，与其他移民搬迁一样具有生态性、社会性和经济性。二是促进经济发展的需要。黄河滩区移民搬迁是河南统筹区域发展、实现滩区群众与全国全省人民同步实现全面建成小康社会目标的重大战略举措。为此，应充分认识黄河滩区移民搬迁的必要性，准确把握其独特性，从而推动黄河滩区移民搬迁工作的顺利进行。

1.河南省黄河滩区移民搬迁具有一定的特殊性

（1）河南省黄河滩区移民搬迁与库区移民搬迁有相似的性质，但又不同于库区移民搬迁。与多数大型库区移民搬迁相比，黄河滩区移民搬迁事关黄河长治久安和国家安全问题，具有重要的生态、社会和经济效益。滩区移民搬迁的经济和社会效益主要表现在国家和地方每年节约防灾减灾投入上，这种效益不是直接经济效益，与水库建设常常产生发电调水等直接经济效益有所不同。从土地权益来看，黄河滩区移民搬迁并不影响居民的土地承包权益，这也与大型库区移民搬迁中异地搬迁比例较高、移民群众往往丧失原有土地权益不同，只是滩区土地会因利用方式受到限制而致使移民损失部分权益（见表2）。因此，黄河滩区移民政策应参照库区移民政策，从移民安置成本上给予充分补偿，以保证移民生活水平不降低。尤其在土地权益保护方面，应出台更加优惠的土地流转政策，最大限度地实现搬迁群众的土地权益。

（2）与一般生态移民搬迁相比，河南省黄河滩区移民搬迁更需要一定的激励政策来推动。一般情况下，生态移民往往发生在生态环境恶化或者具有较高生态功能保护价值的地方。黄河滩区生态环境状况良好，如果没有河道治理的需要，地方政府和滩区群众能够将一般灾害风险控制在一定范围内，不会因生态原因而产生搬迁需求。从根本上讲，黄河滩区移民搬迁的主要原因还是在于滩区生产生活与河道治理的相互制约。因此，黄河滩区群众自主搬迁的意愿普遍不强，需要一定的激励政策来推动。

2.河南省黄河滩区移民搬迁具有一定的复杂性

（1）河南省黄河滩区移民搬迁具有非自愿性移民的特性。一是移民搬迁存在个体差异。个体上的差异往往会产生多样化的安置需求，从而使政府与移民群体之间很难就安置标准达成一致，由此引发的矛盾纠纷在所难免。二是移民群体与实施部门之间在关注点上存在偏差。一般而言，实施部门主要关注移民搬迁对移民群体的未来效益，而移民群体则更关注现实成本和未来生计。三是移民群体与第三方特别是安置地社群利益关系复杂，融入当地社区困难。此外，移民搬迁实施部门和移民群体之间对项目定位之间的理解差异，往往也会加剧项目实施的复杂性和双方的矛盾性。

（2）河南省黄河滩区移民搬迁要面对河道治理、滩区历史和未来发展等复杂因素。一是在黄河下游河道治理方面存在一些不同甚至相左的意见。这对滩区移民搬迁产生一定的影响。二是滩区的形成有着复杂的历史。例如，东坝头以下是1855年黄河改道后在民埝基础上修建黄河大堤所形成的新滩，实际上是黄河夺去了当地群众的地，郑州以下至东坝头的老滩现状是特定历史环境下为解决人口问题和充分利用土地资源在政府的组织和鼓励下形成的。制定移民搬迁政策和进行舆论宣传时应充分考虑这些历史因素。三是对滩区移民搬迁安置的标准存在不同意见。一些部门认为，滩区移民安置标准过高，会在其他类似区域引发矛盾。除了通货膨胀因素外，由于黄河滩区移民搬迁是为了更大的地域和人口的防洪安全，其效益是跨区域、跨省域的。因此，中央和相关省域都应分担相应成本，为滩区移民搬迁创造更好的搬迁安置条件。四是关于移民安置容量和移民习惯问题。有人认为，应尽可能采取分散安置和农业安置方式。但是如果按照传统的水利移民方式来解决移民问题，滩区移民很难找到合适的安置地，安置后也很容易出现容量不足、发展受限问题。

3.河南省黄河滩区移民搬迁具有一定的艰巨性

（1）河南省黄河滩区移民搬迁范围广，任务重。根据不同情况和防灾减灾需要，河南省有关部门拟定了三套搬迁方案。第一套方案是将全部有安全风险的滩区群众都进行搬迁，涉及5个地级市14个县（市、区）的48个乡镇，计有1029个村庄和103.69万人。第二套方案是只对面临安全风险较大的群众进行搬迁，其他采取加固或者临时撤离方式进行安置，涉及3个地级市5个县（市、区）的25个乡镇，计有598个村庄和54.68万人。第三套方案是综合考虑群众安全、滩区生产和安置成本等因素所形成的推荐方案，涉及4个地级市10个县（市、区）的43个乡镇，计有817个村庄和82.02万人（见表3）。可以看出，黄河滩区移民搬迁涉及范围和规模，在国内都达到很高程度，任务很重。

（2）河南省黄河滩区移民搬迁人口多，资金压力大。在推荐方案中，开封市平均每个县需要搬迁4.54万人，濮阳市平均每个县需要搬迁9.80万人，新乡市平均每个县需要搬迁12.04万人。如此多的搬迁人口给政府带来很大的资金压力。从对濮阳县和封丘县典型设计的测算来看，堤外安置户均需要19万元左右，堤内安置户均需要23万元左右。按照目前国家和省定标准，能够落实专项补贴的仅5.3万元（省级财政直管县为6.1万元，差额由市级财政补助），其他资金均需通过其他渠道统筹或由群众自筹。然而，在移民搬迁涉及的沿黄县域中，相当一部分县域经济社会发展水平有限，群众经济基础薄弱，资金统筹难度很大。在群众自筹方面，约有三分之一的群众能够拿出这部分资金，约一半的群众要通过借债筹措一部分资金，还有一部分群众根本无力承担这部分支出。此外，由于滩区移民搬迁是国家实施黄河治理战略的重要组成部分，一些人认为国家应该为此付出全部搬迁的成本。这种想法，在基层干部和群众中很普遍。

（3）河南省黄河滩区群众意愿多样化，分类推进难度大。课题组在调研中发现，滩区群众意愿呈现明显的多样化特点，特别是区域差异和年龄差异十分明显。在兰考县谷营乡，试点群众要求住房按照独院设计，留足空间以满足农业生产需要；在封丘县李庄镇和濮阳市习城乡，当地群众普遍期望住楼房，过“城里人的生活”。对年轻人来说，现代化的生活环境更符合他们的意愿；而年龄较大的群众往往安土重迁，更加倾向于原有的滩区生活。实践证明，整体搬迁更有利于实现稳定搬迁。但比较理想的做法是对不同的群体区别对待。如何在群众意愿多样化、搬迁成本和巩固搬迁成果之间进行较好的权衡，实现分类指导、有序推进，是一个难题。

（4）河南省黄河滩区群众后续生计难以持续保障，其基本权益难以很快实现。课题组在调研中发现，当地基层干部和大部分群众对移民搬迁政策、群众的生活生产现状、当地的产业发展和耕地流转中的实际问题都有深入了解。滩区群众普遍认为，在当前物价水平和物价快速增长的条件下，现有补偿和补助标准很难满足住房建设和基础设施建设要求。当地基层干部和群众对基础设施和公共服务配套、安置地产业和滩区产业发展、搬迁优惠与扶持政策、规划产业用地、后续生计也普遍存有疑虑。尤其在土地流转方面，大部分群众认为农业生产经营具有很大的风险和不确定性，对滩区内的土地流转能否持续提供经济收益也持较大怀疑态度。

二、当前河南省黄河滩区实施移民搬迁

存在的突出问题1.建设用地指标一时难以解决

黄河滩区移民搬迁需要占用大量土地，但建设用地指标非常紧张。例如，兰考县谷营乡堤南可使用土地面积较少，现仅余2500余亩，且全是基本农田，无建设用地指标；封丘县李庄镇黄河滩区居民迁建需要建设用地6021亩，但目前可申报的用地指标远远不能满足滩区迁建的需要。此外，由于申报的建设用地指标属于土地综合整治项目，规模小、环节多、周期长、程序严，审批困难，也严重影响迁建进度，延长迁建周期。

2.迁建资金一时难以落实

黄河滩区移民迁建征地需要大量资金，移民迁建基础设施和公共服务设施总投资也十分庞大。但是，目前滩区所在县、乡（镇）两级财政比较困难，原始积累薄弱，资金缺口很大。同时，整合政府部门的项目资金周期长，变数多，现有政策“棚架”问题突出。例如，在封丘县李庄滩区搬迁试点中，该乡得到批准的迁建补助为6000元/人，2014年要迁建近3000人，实际得到批复的资金却不足360万，只够补助600人；三个整体迁建村2014年申报了土地综合整治项目资金3000万元，实际批复仅280万元，资金缺口特别大。

3.基础设施建设一时难以配套

课题组在调研中发现，2003年实施搬迁的一些村庄至今公共设施配套仍不完善，以至于给滩区群众的生产、生活造成了极大的不便。一是必要的教育、卫生、体育、文化和市政等基础设施和公共服务设施不完善。二是实施移民搬迁后，搬迁户从家到农田的“耕作半径”大大增加。他们从原来的步行就可以到田间管理土地变成现在的开车去种地，大大增加了农业生产成本。而现有滩区已经搬迁的群众遇到的问题给后续滩区移民搬迁带来了很大的消极影响。调研中，受访基层干部和群众普遍认为，基础设施配套不到位，移民搬迁就很难到位。

4.搬迁补偿标准一时难以提高

目前，河南省发改委制定的补偿标准为每户6万元。按照这个标准执行，将会导致相当一部分搬迁群众因搬迁返贫，造成新建住房不能按时、按标准建成，旧房无法在规定时间内拆除，从而出现新村和旧村并存的局面，最终导致移民搬迁失去其应有的意义。值得注意的是，随着群众生活水平的不断提高，2003年制定的移民搬迁建房标准已经远远不能满足现在群众的需求。因此，从节约耕地和满足群众意愿等方面考虑，在征求上级规划部门意见的基础上，可按照实用、经济、美观、大方的原则，适当调整安置区规划建设。经过推算，总体上滩区新建房屋标准应为每户120—150平方米，每平方米裸房造价为900元，加上附属门楼院墙及配房，每户需资金约20万元。经过调查摸底，大多数村民可承受能力为3万—5万元，国家需每户补助建房款15万元以上。显然，这笔资金对于政府来说是一个沉重的负担，难以在短时间内筹措到位。

三、加快实施黄河下游滩区移民搬迁的对策建议

1.创新黄河下游滩区移民搬迁的总体思路

黄河滩区移民搬迁需要达到多个方面的目标。搬迁工作既要实现下游河道治理的总体战略目标，又要符合当前经济社会发展的方向，同时还得做好群众安置工作，保证群众至少不因搬迁致贫，不因搬迁降低生活质量和收入水平，能够“搬得出、稳得住、能发展、快致富”。为了实现多样化的搬迁目标，移民搬迁必须坚持以加快工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展来促进农民生产生活方式转变、生活质量和收入水平提高、长远生计保障的总体思路。在这样的总体思路下，移民安置方案设计必须以妥善解决居民住房建设、安置地基础设施建设和过渡期居民生活来源为基础，统筹考虑安置地区位条件、投资环境和发展用地的改善与保障。一方面，要创新用地保障机制、土地流转机制、移民就业安置机制、特困群体生活保障机制等体制机制。另一方面，要给安置地以特殊发展政策。可以尝试将其按照当地市县经济社会发展副中心的标准建设发展成为特色小城镇，让群众就业有出路、经营有门路、土地有收益、生活有保障。同时，还应按照谁受益谁补偿的原则，构建黄河防洪区大中城市吸纳滩区群众就业居住的人口转移机制。最终形成以集中安置、就近就业为主，产业移民、城镇移民为辅的多元移民安置体系。

2.创新黄河下游滩区移民搬迁的安置方式

（1）城市近郊移民安置方式。河南省主要大中城市近郊至少可以容纳几万人至10万人规模的移民，新郑、巩义等发达县市的近郊也具备接收滩区移民的经济条件和社会基础。实施大中城市近郊移民安置具有明显的优点。一是未来城市近郊的房租收入可以成为滩区移民稳定的收入来源，能够维持其基本生活水平甚或有余。二是城市近郊安置可由政府担保，利用人地挂钩政策，由移民自愿贷款，在大中城市近郊的村庄或小区征地建房，实行整村集中搬迁，所有的建设成本可由每个移民家庭按平均成本贷款支出，未来的房租收入支付银行贷款本息，从而节约移民搬迁的财政补贴。

（2）产业移民方式。移民搬迁关键是要使移民搬出之后能够稳定就业，特别是能够顺利实现就地就近非农就业。因此，移民搬迁应当优先选择在已形成规模的产业集聚区或城镇附近建设安置区，进行集中安置。只有这样，扶贫搬迁才能真正“搬得出、稳得住、能发展、快致富”，同时，避免出现先规划建设外迁安置区集中安置、后寻找和安排产业项目这样的被动局面。

（3）中心城镇移民方式。基于小城镇发展的地域分布演变规律，尽可能依托各发达县市有产业基础和就业前景的中心城镇，实施集中安置。一般而言，小城镇发展的地域分布演变趋势是：较发达县市的小城镇发展在前，贫困县市小城镇发展在后；大中城市辐射范围内的小城镇发展在前，偏远地域的小城镇发展在后。滩区所属县域大多为贫困县，地处偏僻，交通区位条件差，大中城市往往辐射不到。因此，小城镇发展繁荣并能实现就近就业，不是贫困县近期能完成的任务。然而，扶贫搬迁不能等，搬迁后的就业更不能等。为此，建议选择诸如新郑市龙湖镇、薛店镇等人口容量大、就业机会多的中心城镇作为移民安置区进行试点。在这些中心镇建设移民安置区，不需要像贫困县安置那样额外投资大规模的城市公共基础设施，因而资金投入不是很高，也易于实行。

（4）本乡本县就地安置方式。对于就近外迁的搬迁安置工作原则上还是应以本乡镇、本县区就近就地安置为主，本县区安置确实有困难的，由所在市协调在市域范围内调剂安置。安置方式以集中安置为主，分散安置为辅。集中安置要紧密结合新型城镇化建设，主要依托县城、小城镇、中心村、产业集聚区、农业产业化集群等建设安置区，统筹做好安置区规划，实行整村集中搬迁。对继续从事滩区农业生产的搬迁群众，尽可能就近沿堤集中安置。

3.完善黄河下游滩区移民搬迁的体制机制

（1）不断推进移民安置的体制机制创新。一是以中央政府作为滩区移民安置资金的主要投入主体，以相关市县作为移民安置的主要责任主体，构建多元化的移民安置体系和符合滩区特点的城镇化与工业化发展投入机制。二是以安置地建设配套程度、群众移民搬迁能力与意愿、吸纳就业能力为主要指标，构建移民搬迁工程项目的工作推进考核体系。三是探索建立一些安置地与滩区群众双向选择的市场化灵活安置机制。

（2）建立健全滩区发展的长效运行机制。一是在不影响滩区治理的前提下，探索适宜滩区发展的土地利用模式和产业发展路子，构建以新型农业经营主体为主体的土地流转机制，促进滩区产业发展，保护滩区群众土地权益。二是制定合理的财政和税收支持政策，建立中央财政投入为主、防洪保护区大中城市对安置地进行对口支援的滩区发展“反哺”机制，大力支持滩区移民安置区城镇和产业长远发展。三是制定滩区移民安置区城镇和产业发展规划与支持计划，将安置地社会稳定和经济发展作为考核重点列入当地市县两级政府考核体系，推动安置地持续稳定发展。

（3）切实强化移民搬迁的制度支撑。一是建议全国人大或国务院将黄河滩区纳入扶贫攻坚支持范围，加快出台支持黄河滩区移民搬迁方面的特殊政策和法律法规。省级人大可以积极探索出台地方法规，切实使移民搬迁有法可依、有章可循，能长效、可持续。省级政府在移民搬迁试点过程中，要逐步形成城镇建设、移民安置、产业发展和年度计划编制与验收等一系列规范和标准，探索支持滩区移民搬迁和移民发展的政策体系。由河南省联合有关省份推动国家发改委、扶贫办和水利部等相关单位研究出台有关支持黄河下游滩区移民搬迁的指导性意见和中长期规划，并提请国务院立法或提交全国人大常委会立法。二是加强领导，做好相应的机构设置工作。建议省级层面由省委副书记或常务副省长牵头，统筹省发改委、黄委会、河务局、财政厅、国土资源厅、交通厅等部门，整合土地、资金、设施等要素，减少工作程序和协调成本，制定并实施好年度和五年搬迁规划，以点带面，真正实现“星星之火、可以燎原”。各相关市县也设置相应的组织机构，狠抓落实，使搬迁群众看到实实在在的搬迁效果，加快形成愿意搬迁、支持搬迁、参与搬迁的良好社会氛围。

参考文献

[1]陈卫宾，等.黄河下游滩区综合治理方案研究[J].人民黄河，2013，（10）.

[2]韩鹏.典型脆弱生态区生态补偿机理与模型研究[D].北京：中国科学院地理科学与资源研究所，2011.

[3]胡一三.黄河下游游荡性河段河道整治的必要性和可治理性[J].泥沙研究，1992，（2）.

[4]胡一三.黄河滩区安全建设和补偿政策研究[J].人民黄河，2007，（5）.

[5]牛玉国，等.黄河下游滩区分区治理模式探讨[J].人民黄河，2013，（1）.

[6]王俊，等.黄河下游滩区分类管理模式研究[J].人民黄河，2009，（7）.

[7]魏珊.非自愿性移民可持续安置与发展研究[M].武汉：武汉大学出版社，2010.

[8]杨涛.黄河下游滩区移民迁建利益相关者及冲突分析[J].人民黄河，2011，（12）.

[9]张仁.对于黄河下游治理方略的几点建议[J].人民黄河，2004，（5）.

责任编辑：海玉