科学推进新型城镇化涉及的改革问题研究

河南省社会科学院课题组

摘要：改革开放以来特别是近年来，我国在户籍制度、土地制度、社会保障制度和行政管理体制、投融资体制等方面进行了一系列改革，加快了新型城镇化进程。但是，城镇化推进过程中也存在着顶层设计不足、推进不协调、创新程度不够等突出问题。亟需要克服传统城镇化的思维惯性和群体性利益阶层的阻碍，着力在户籍、土地、社会保障、财政税收、行政管理、生态保护等重点改革领域实现突破，力求通过深化综合改革，推进新型城镇化科学发展。

关键词：新型城镇化；改革；对策

中图分类号：F015文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0075-05

党的十八大报告提出，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。作为一个中部大省，河南推进新型城镇化面临的改革问题在全国具有一定的代表性，因此，系统梳理科学推进新型城镇化涉及的若干重要领域，深入剖析近年来河南推进城镇化建设过程中取得的成绩和存在的问题，通过全方位、多层次的综合改革打破城镇化旧有模式束缚，革除体制机制弊端，对于实现新型城镇化健康发展具有重要意义。

一、推进新型城镇化涉及的改革问题

1.以户籍制度改革作为突破口的人口管理制度改革

户籍制度改革是人口管理制度改革的突破口。户籍制度改革的关键在于剥离附着于城市户口上的福利和分配特权，让公共服务资源公平地分配给城市的每一个人。贯彻落实国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，积极推进户籍制度改革，优先解决存量，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题，不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。协调配套推进两项改革，即以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制；加快推进人口基础信息库建设，为人口服务管理、实现公共服务的均等化和全覆盖提供支撑。

2.以统一城乡土地市场为核心的土地制度改革

新型城镇化成败的关键在于土地制度改革路径的选择，而土地制度改革的中心议题是破除城乡二元土地制度。当前，可以把征地制度改革作为土地改革的起点，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，完善对被征地农民的合理、规范、多元的保障机制，并在此过程中建立有效调节工业用地和居住用地的合理比价机制，健全节约集约用地制度。

3.以社会保障为核心的公共服务均等化改革

推进公共服务均等化，首先要认识到，户籍不是所有进城农民工都希望变成城市户籍，他们只是希望在城市工作期间可以享受城市的基本公共服务。因此，公共服务均等化改革，要求推进城乡、区域基本公共服务制度的对接与平等，实现基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口全覆盖，确保对于暂未办理户口迁移手续或者不愿意办理户口迁移手续，又符合常住人口标准的农业转移人口，在就业、教育、卫生、住房、计划生育等方面享有与当地居民平等的权利待遇。其中社会保障体系仍是重点，要加快农业转移人口与城镇职工、居民保险的整合，提高统筹层次，做好异地衔接。

4.以财税金融为核心的投融资体制改革

推进新型城镇化，必须完善相应的投融资体制，缓解城镇化资金需求量大与资金来源不足之间的矛盾。一方面，农业转移人口数量庞大，且每增加1个城镇人口，约需投入5.7万元，资金需求总量大；另一方面，“土地财政”难以持续，现有融资渠道不畅，城市建设资金不足，财政金融风险日益累积，迫切需要构建投融资新机制。为此，要加快财政转移支付制度改革，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制和农业转移人口市民化成本分担机制。此外，还要加快城市建设投融资体制改革，拓宽城市建设融资渠道。

5.以优化配置公共资源为核心的行政管理体制改革

当前，我国城市公共资源按行政级别配置，而非按人口规模配置，由此形成了公共资源配置向大城市集中，而中小城镇公共资源严重不足的局面。为此，行政管理体制改革应以实现公共资源按城镇行政级别配置向按人口规模配置转变，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为主要目标。具体改革包括：全面推行省直管县体制改革、适当增加城市数量、进行必要的行政区划调整、推进经济发达镇行政管理体制改革等。

6.以绿色循环低碳发展为核心的生态环保制度改革

生态环境保护制度改革以推动形成节约资源和保护环境的城市空间格局、产业结构、生产方式和生活方式为目标。一方面，要把空间布局、环境变异、资源增减、生态迁变确定为主要社会经济指标，建立严格的开发保护制度，健全责任追究（甚至终生追究）制度和损害赔偿制度；另一方面，要利用市场机制建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善国土空间开发保护制度和主体功能区制度，推进资源环境产权交易机制，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

二、河南深化改革推进新型城镇化的现实基础

1.河南深化改革推进新型城镇化存在的问题

缺乏顶层设计。推进新型城镇化涉及经济、政治、社会、生态等诸多体制改革，需要对各项改革进行顶层设计。当前，河南对深化改革推进新型城镇化的总体设计不足，户籍、土地、社保、投融资、行政、生态等各项改革措施相互衔接不够，分散化、碎片化特征明显，缺乏总体协调机制。例如，深化改革推进新型城镇化涉及发改委、财政厅、国土厅、住建厅、环保厅、人社厅、公安厅等多个部门，难以形成最佳改革合力。

综合协调不足。改革牵一发而动全身，特别是通过深化改革推进新型城镇化，事关经济、社会、政治等方方面面，只在某一方面走得过快，其他配套改革跟不上，改革的效果就会大打折扣。推进新型城镇化面临的最紧迫问题是户籍和土地制度改革，近年来，河南也出台了不少改革措施，效果不显著的原因之一就是配套改革滞后，财政、金融等改革没有同步推进。例如，在现有财政体制下，行政级别决定了财政资源的分配，郑州和其他省辖市更具有资源优势，而中小城市和小城镇缺乏有力的财政支持，发展相对滞后。

行政区划调整滞后。现有的城乡行政区划体制过于僵硬，不能适应新的发展形势。比如，河南有不少经济较为发达的县和乡镇，其人口密度和经济活跃度甚至已经超过一般意义上的城市标准，却无法在现有的行政体制中升级为城市，人为地抑制了城镇化进程。此外，当前河南的城镇化发展模式依然以政府为主导，在推进过程中过于依赖行政力量，容易引发诸如强征农民土地、强拆住宅等各种矛盾和冲突。

没有完全做到因地制宜。深化改革推进新型城镇化不是一蹴而就的，而是一个漫长的发展过程。各地的发展情况不同，有些改革就不能整齐划一，必须根据各地不同的情况和经济发展阶段稳步推进，而不能采取“一刀切”模式。

2.河南深化改革推进新型城镇化的有利条件

城镇化战略地位越发突出。在目前的国际经济和政治背景下，内需是我国经济发展更为可靠的拉动力量，而城镇化则是扩大内需的引擎。按照每年城镇化率增长一个百分点计算，我国每年将有2000万左右的人口从农村到城镇定居，也意味着每年将有至少600万个家庭进入城镇。如果这部分人能够转化为城镇人口，必将会产生巨大的消费需求，有效拉动内需。

国家和河南对城镇化的战略部署与政策支持。目前，新一届中央领导集体把城镇化摆在更加突出的位置，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，在尊重市场规律的前提下，“统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。”河南深化改革推进新型城镇化既有中央战略方针的指引和政策支持，又有“两不三新、三化协调”科学发展道路的探索，有利于河南先行先试，加快新型城镇化进程。

关键领域改革有望取得突破。党的十八届三中全会对制约我国城镇化发展的主要障碍提出了相应的改革方向。例如，在户籍制度改革方面提出，“放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严控特大城市人口规模”；在城市建设融资方面提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”；在加快农业转移人口市民化方面提出，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”；在土地利用方面提出，“建立城乡统一的建设用地市场”“赋予农民更多财产权利”。关键领域改革的突破将会逐步消除制约城镇化发展的体制机制性障碍，为河南省深化改革推进新型城镇化提供千载难逢的机遇。

经济社会支撑能力持续增强。近年来，在粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大国家战略带动下，河南经济社会持续快速发展，综合实力不断增强。今后一个时期，随着三大国家战略的深入推进，河南经济仍将保持快速发展态势。据测算，即使全省第二、第三产业增速继续保持在11%和9.5%左右的现有水平，平均每年仍可新增就业人员230万人左右，除解决城镇自身新增就业人员就业以外，还可以吸收农村转移劳动力100万人，带动农村随迁人口100万人。不断增强的经济实力是河南深化改革推进新型城镇化的有力保障。

3.河南深化改革推进新型城镇化的不利因素

户籍管理制度改革进展缓慢。由于户籍制度所承载和附加的各种利益关系错综复杂、根深蒂固，虽然改革呼声很高，却依然阻力重重。户籍管理制度改革进展缓慢是河南科学推进新型城镇化的最大制约因素。

土地管理制度改革困难重重。近年来，我国土地城镇化的速度远远快于人口城镇化，各地政府对于土地出让金的依赖，使得城市发展靠大量低价征地，形成了“摊大饼”式的扩张模式，导致城市基础设施建设和维护成本不断增加，为了弥补成本，只好通过加大房地产开发力度来获取更多的土地出让金，以维持城市发展和基础设施建设，这样的恶性循环导致了城镇发展对土地财政的高度依赖。随着地方政府债务风险不断加大，一些地方政府缺乏彻底改变现有征地制度的意愿和动力，相反甚至成为阻碍土地制度改革的重要力量。

行政管理体制改革滞后。我国城镇发展区别于其他国家的最大特点，就是城市管理城市、城市管理城镇、城市管理农村。等级化的行政管理制度造成了资源更多地被留在高等级城市，低级别的城镇财政收入上缴，公共管理能力不足，造成了不同等级城镇之间严重的公共服务差别，无法满足日益增长的外来人口的需要，客观上限制了小城镇的发展。此外，由于城市管理农村，城乡的公共服务差距不断加大。在城镇基础设施水平提升的同时，城镇化成本随之提高，农民进城的门槛也越来越高。

长期计划经济的思维惯性。我国长期实行计划经济体制所带来思维惯性影响深远，各级政府成为各地城镇化的主导者。主要表现为：在城镇化制度安排上，政府是唯一供给主体，按照城市发展战略和社会经济发展规划，有计划地发展城市，并通过层层隶属的行政执行系统予以贯彻实施；在城镇化决策中，政府处于主体地位，是决定城镇化方向、速度、形式、战略安排的主导力量；在城镇化建设上，政府是单一的投资者，负责城镇建设资金的全面安排。这种思维惯性的存在，对于充分发挥市场机制作用、推进新型城镇化极为不利。

三、深化改革科学推进新型城镇化的对策建议

1.加快户籍制度改革，全面实施居住证制度，积极推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖

因地制宜地制定差别化的户口迁移政策和实施方案。建制镇和县城要全面放开落户限制，一些市区常住人口超过50万人的县级市，要有序放开落户限制；中心城区常住人口低于50万人的省辖市，城市综合承载能力压力较小，可以制定较为宽松的落户条件；市区常住人口超过100万人的大城市，要合理确定落户条件，建立与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道；城区常住人口超过500万人的特大城市，可在就业、连续居住年限、缴纳社会保险等方面制定更严格的积分标准，控制城市人口规模合理增长。

全面实施居住证制度。以居住证为载体，建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题，推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。加强人口信息数据库建设。建立和完善人口基础信息库，全面准确掌握人口规模和分布，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑，努力做到人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里。

2.优化城镇用地结构，集约节约用地，保护农民的土地财产权利

优化城镇用地结构，提高土地资源的配置效益。对城镇建设用地实行总量控制，严格控制土地供应中新增建设用地的比重，优先盘活存量城镇工矿用地。严格控制各类新城区、大广场、大马路的土地浪费现象，加大城镇低效建设用地再开发力度，通过立体开发、复合利用、循环利用等方式，有效利用城镇地上地下空间，加快推进棚户区、城中村、旧厂房等改造，盘活城镇存量建设用地。开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点，充分挖掘城乡建设用地潜力。

建立健全节约集约用地制度，提高城镇建设用地使用效率。建立行政区域、城市、开发区等发展耗地、人均用地、用地结构等标准控制体系，适当提高工业项目容积率和土地产出率门槛。建立健全节约集约用地基础信息调查、评价和披露机制，定期开展建设用地节约集约利用调查与评价，接受社会公众监督。完善土地资源市场配置机制，发挥市场机制对节约集约用地的引导作用。创新和推广应用节约用地新技术。引进立体空间开发利用、省地型住宅建设、污染废弃地治理等节地新技术。

保护农民土地财产权利，让农民带着土地财产权进城。加快完成农村土地的确权登记颁证工作，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权能。赋予农民宅基地及其房屋的完整物权，鼓励农民自愿以其宅基地置换城镇住房。改革征地制度，改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值收益能够充分反哺失地农民。引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

3.建立健全现代财政制度，扩大税收来源，摆脱对土地财政的依赖

推进预算公开，建立透明预算制度。完善财政转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制。中央和省级财政在安排转移支付资金时要考虑常住人口因素，根据地方户籍制度改革的成本和农业转移人口市民化的资金需求，给予相应的财政转移支付规模。

建立多元化的投融资机制。放宽准入，引入社会资本参与轨道交通、电力、医疗、教育、金融等城市公用设施投资运营。同时要完善监管，处理好服务价格问题。鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。以城镇化未来收益为支撑，探索建立地方债券发行管理制度和偿债准备金制度，提高防范政府性债务风险的能力和水平。推进政策性金融机构改革，研究建立城市基础设施和住宅政策性金融机构，如可以建立城镇建设银行，为城市基础设施、保障性安居工程建设和环境治理等提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。

4.建立多层次的社会保障体系，促进不同群体间基本公共服务均等化

整合城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度。完善社会保险关系转移衔接政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，实现社会保障一卡通。统筹推进城乡最低生活保障制度建设，将农民工及其随迁家属纳入城镇社会救助和养老服务范围。

推进教育领域综合改革，保障教育公平。将农民工子女义务教育纳入城镇教育发展规划和财政保障范畴，保障在城镇生活的适龄儿童都能公平享受义务教育。均衡配置教育资源，遏制择校现象。根据城镇常住人口空间分布和未来增长趋势，调整优化城乡中小学布局，增加学校数量，重点加强新城区、城乡结合部幼儿园和中小学建设，加快解决中小学大班额问题。

建立健全住房保障和供应体系。加快建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，努力增加住房供应，加强住房保障。在布局上，尽可能建在交通较便利、配套设施较齐全的地段，减少低收入群体的生活成本和通勤成本。在分配上要严格审查，防止福利陷阱，尽可能使更多低收入群体得到保障。在退出机制上，要去除保障房的财富效应，挤出投机人群，提高保障房循环强度。棚户区和城中村改造要与保障性住房建设相结合，努力满足外来人口、大学毕业生、住房困难家庭的基本居住需求。

5.深化行政管理体制改革，减少行政层级，逐步实现政府公共资源配置与行政级别脱钩

加快省直管县改革，减少行政层级。总结目前省直管县在经济、财政、干部管理体制等方面的改革经验，扩大省直管县试点范围。推行省直管县财政体制改革，理顺省级以下政府间财政分配关系。在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县，使得县级政府财权、事权相匹配。

厘清政府和市场边界，进一步简政放权，最大限度地减少政府对微观经济的管理。减少行政等级对公共资源分配的干预。政府公共服务资源的配置要与行政级别相脱钩，把更多的发展权下放到基层中小城市和小城镇。按照人口在城镇集聚的规模测算不同城镇公共资源配置标准，以实现大中小城市和小城镇公共资源配置均等化。打破行政区划，实现基础设施共享。

扩大城市数量，把符合一定条件的县或镇升级为市。根据城镇化发展需要，设立分类标准，分批次进行审批，稳步新增设市数量。把城市市区常住人口规模作为设市的重要依据。未来，镇区常住人口5万人的镇可考虑直接设市。对吸纳人口较多、经济总量较大的中小城市和小城镇，要赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。

6.加大生态环保职能和相关资源的整合力度，建立职能有机统一、运行协调高效的生态环境保护管理体制

划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度。加快完善城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度，建立资源环境承载能力监测预警机制。严格按照主体功能区定位推动发展，对不同主体功能区实行差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策，促进耕地、河湖水系的休养生息。

建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，实现环境污染的全防全控。将污染物、污染源和环境三方面统筹考虑，按照生态系统管理方式要求，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水等所有纳污介质，加强统一监管。同时，要重视生态系统的整体性规律，建立污染防治和生态保护的联动机制。

搭建环保投融资管理平台，吸引银行等社会资本进入生态环境保护领域，发挥市场机制在环保工作中的作用。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，研究推进环境污染第三方治理，向社会购买服务特别是环境监测社会化。

强化环境考核和环境损害责任追究制度。不再以GDP增长率论英雄，要把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。

参考文献

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责任编辑：澍文