促进河南产业集聚区科学发展的五大路径

中共河南省委党校课题组

摘要：要推进河南产业集聚区科学发展，不仅要制定差别化政策，实施差别化管理，实行分区域考核，实现精细化管理；还需要分类指导，放权赋能，形成高效的管理体制；推进招商项目省内合理流动，理顺主导产业，优化全省产业布局，推进产业集聚集群发展；激励创新，鼓励创业，提升产业集聚区的整体技术水平；深化制度改革，优化考评机制，多举措推进产城互动发展。

关键词：河南；产业集聚区；顶层设计；对策建议

中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0050-03

近年来，河南产业集聚区在基础设施建设、招商引资、产业发展、产城互动等方面取得了显著成效。2013年河南省产业集聚区规模以上工业企业实现主营业务收入3.13万亿元，占全省比重为52.6%，对全省规模以上工业增长的贡献率超过70%；主导产业增加值占产业集聚区增加值的比重为47.3%，在一些地方产业集群发展态势明显，具有较强竞争力；规模以上工业从业人员达到348万人，其中吸纳省内劳动力新增转移就业占全省的20%以上，就业吸纳能力、辐射带动能力明显增强。为进一步提升河南产业集聚区建设质量，课题组建议从功能区分、管理体制、集群培育、创新创业、产城互动等方面进一步优化顶层设计，引导河南产业集聚区沿着“一个载体、四个体系”综合协调的轨道实现科学发展。

一、制定差别化政策，实施差别化管理，分区域

考核，实现对产业集聚区管理的精细化第一，整合资源，重点突破，尽快把一部分优势产业集聚区做大做强，抢占发展先机。选择一批产业基础好，优势项目多，发展前景明朗，对城镇化带动作用突出的产业集聚区优先发展、重点发展。在省级权限范围内加大土地、税收、资金等方面的政策支持。对那些实力弱、产业集聚水平低、土地资源浪费严重、对城镇化带动作用较弱的产业集聚区则进行调整，整合用地指标、资金等资源，为重点发展的产业集聚区提供更大的发展空间。

第二，整体规划，功能分区，优化产业集聚区总体结构，培育区域性产业集群。建议从省级层面分区域对产业集聚区进行功能划分。如人口密度大、农业优势突出的黄淮四市重点发展农产品加工、劳动密集型制造业，豫西北的焦作、济源在浅山丘陵重点发展化工、材料等占地多的偏重型项目，郑州、洛阳、许昌、新乡、鹤壁等产业基础好的地市重点发展电子信息、装备制造等技术含量较高的制造业项目，等等。在全省内形成集聚集群优势，从而提升河南省整体产业的竞争力。

第三，缩小政策单元，实行分区域考核，提高产业集聚区可持续发展能力。河南可结合各地的特色与优势，实行分区域考核，进一步优化全省产业集聚区总体结构。中原城市群大部分地区的产业集聚区，可以利用自身在区位、交通、工业化基础、招商引资条件等方面的优势集中力量重点发展，大力发展先进制造业及现代服务业，推动产业结构不断升级。对于河南的粮食主产区，应限制其发展对环境影响较大的项目，重点在农副产品深加工、食品加工、生态旅游等方面招商引资，适当引进对环境影响小、吸纳就业能力强的加工制造业项目。

二、分类指导，放权赋能，形成高效的

产业集聚区管理体制第一，在工业基础较好的县区选择一批产业集聚区作为试点，尽快赋予管委会相应行政级别的经济社会管理权限，使其成为相对独立的管理主体。在工业基础较好的县区，可能有几个产业集聚区，或者除了产业集聚区之外还有其他的园区。可以尝试在这些县区选择一批具有一定规模、有良好发展前景的产业集聚区，以摆脱来自行政区划的干预和制约、提高办事效率为目标，按照“小机构、大服务”的管理理念，赋予管委会县一级的经济社会管理权限特别是行政审批权限，完善相关职能管理机构，使产业集聚区的职能管理部门在土地、规划、住建、项目审批、税收等方面享有与县级职能管理部门同等的权力，促使产业集聚区管委会形成一个相对独立的管理主体，减少、消除来自外部行政区划的制约和干扰，增强自我积累、自我发展的动力和实力。

第二，在工业基础薄弱的县区，以提高行政效率、减少相互间的矛盾为目标，成立由县区主要领导任组长的“产业集聚区建设领导小组”。在河南省一些经济相对不发达的县区，几乎所有的工业都集中在产业集聚区，招商引资也主要是在产业集聚区进行，以服务工业为主的职能部门的几乎全部业务也都与集聚区有关。产业集聚区产业发展已经不仅仅是规划空间范围内及管委会的事，实际上是全县工业发展的主阵地。在这种情况下，课题组建议在这些地方成立“产业集聚区建设领导小组”，下设产业集聚区建设办公室，由县委书记或县长兼任领导小组组长，站在全县工业化与城镇化发展全局的高度对产业集聚区产业发展与产城互动进行总体领导，总体协调，相关职能部门配合产业集聚区建设办公室，对产业聚集区产业发展与产城互动的具体事项进行落实。这样既能提高执行效率，强化产业发展与产城互动相关职能，又能减少矛盾，避免产业聚集区管理机构的机关化、行政化。

第三，对目前还处于起步阶段的产业集聚区尽快落实“人员派驻制”，完善“直通车”制度。一些产业集聚区目前规模还比较少，发展前景也不太明朗，暂时还不具备设立相应等级经济管理机构、履行相应管理权限的条件。对这一类产业集聚区可以试行产业集聚区建设领导小组体制，也可以进一步完善“人员派驻制”，派驻机构和人员业务上受原单位领导，人员由集聚区管理。同时尽快完善与市直管理部门或县直管理部门之间的“直通车”制度，在项目备案、环评、立项、规划评审、用地等环节发挥派驻人员的职能，落实“一站式”办结制度，减少审批环节，提高办事效率。

三、形成省内合理流动机制，理顺主导产业，优化

全省产业布局，推进产业集聚集群发展第一，依据各个产业集聚区建设的实际情况，形成优化、淘汰与转移机制，为部分产业集聚区提供进一步优化、修正主导产业方向的机会，进一步明确和壮大主导产业。一部分地方产业集聚区目前的发展不够理想，主导产业不强，主要是在产业集聚区发展初期，由于各种原因，在确定主导产业时论证不够充分，存在一定的盲目性。很有必要形成优化、淘汰与转移机制，进一步调整和优化主导产业，淘汰一批滥竽充数的项目，并从省级或者市级层面统筹调整与转移一批多头分散布局的项目，促进产业集群发展。同时，通过主导产业方向的必要调整，可以为有关的产业集聚区提供更大的发展空间。另外，基于全省一些产业集聚区主导产业过多、“主导”地位不突出和主导作用不强的现实，需采取有效措施，加强引导，因地制宜，发挥比较优势，进一步明晰、突出主导产业。同时，引导项目和要素优先向主导产业集聚，走特色化、专业化之路，逐步形成规模效益，进一步增强主导产业的带动能力。

第二，形成意向性招商项目在省内顺畅流动的机制和平台。针对一些产业集聚区引进项目之间关联性弱、主导产业被弱化等现象，建议通过完善信息共享机制和利益分享机制的办法使意向性招商项目可以在省内顺畅流动，从而保证今后引进的每一个项目都能在最佳地点完美落地。借鉴广东等地促进省内产业转移的经验，主要应通过GDP分成和税收分成等办法在项目引进、落地各个环节之间形成利益分享机制，这种做法对促进各个产业集聚区主导产业的进一步凸显将发挥积极作用。

第三，鼓励和引导产业集聚区内部企业之间的配套生产和产业集聚区之间的专业化分工。在招商引资过程中，要鼓励在各个产业集聚区内部和产业集聚区之间发展配套项目和配套产品，避免在一般性项目引进方面产业集聚区之间相互竞争。对那些主导产业已经形成较大规模和较大市场影响力的产业集聚区，在相邻地区甚至在省内应避免同一技术层面的同类项目重复建设，鼓励引进产品互补或整体技术升级的项目。此外，在既有企业布局情况下，鼓励和引导龙头企业专注于核心业务，把非核心业务剥离出去，将一些配套件及特定的生产工艺分离出来，形成一批专业化配套企业，同时，积极采取措施，鼓励当地相关企业相互配套，促进主导产业不断向精深化、链条化、集群化方向发展，提升集群整体竞争力。

第四，龙头企业带动与集群链式引进相结合，提升产业配套能力，促进集群发展。各个产业集聚区一方面应按照主导产业定位开展定向招商，积极引进龙头企业，通过龙头企业吸引配套企业，加快产业集群培育速度。例如，河南民权县引进一个香雪海项目，跟来了50多家与其配套的企业，使产业集聚水平迅速得到提升，这是一个典型的成功案例。另一方面，在引进企业的过程中，要积极引进同类企业、上下游加工和关联配套企业，通过相关企业集群式转移解决产业配套能力较弱的短板，力争多数产业集聚区在3至5年内培育一个竞争力强、有特色的产业集群。

四、激励创新，鼓励创业，提升产业集聚区的

整体技术水平第一，建立和完善技术创新体系，加强创新载体建设。要着眼于产业集群发展和可持续竞争力提高，围绕产业发展目标，形成以企业为主体、以市场为主导、产学研相结合的技术创新体系。支持企业、高校、科研院所与产业集聚区共建技术创新研发平台，至少要构建两个技术创新平台，即全社会的公共研发平台和特色产业集群技术创新平台；依托骨干高新技术企业，加快在产业集聚区布局建设工程技术研究中心、工程技术中心、企业技术中心等研发机构；依托高等院校、科研机构和其他有条件的企事业单位，加强重点实验室、工程实验室、高校重点实验室、院士工作站、博士后科研工作站建设，进一步改善科技创新条件。

第二，加大研发投入和政策支持力度，增强创新意愿和创新能力。要完善政府科技投入引导机制，引导社会资源和创新要素向企业集聚，不断提高企业自主创新能力。运用财政贴息、税收返还、政府采购等政策手段，引导企业逐步增加研究开发投入，加大技术改造力度，加快产品创新、技术创新和品牌创新，推动信息化与工业化深度融合。支持企业与科研机构、高等院校建立产业技术创新战略联盟，促进资本、产业与技术紧密结合，加快实施重大科技专项和高新技术产业化专项规划，提高产业集群的竞争力。

第三，建设科技型中小微企业孵化器，扶持技术性创业。科技型中小微企业来源于科技创新与技术性创业活动，是经济活动中最具活力和未来前景的因素，其成长对产业集群竞争力提升具有重要作用。因此，有条件的产业集聚区可以按照政府主导、多元投资、专业发展的原则，建立科技型中小微企业孵化器，为中小微科技企业和个体创业者提供全方位服务，推进创新与创业的良性互动。

第四，强化科技创新人才支撑，加强创新服务网络建设。坚持培养和引进相结合，加强高水平领军人才、青年科技人才的培养和使用，面向新兴产业发展需求引进一批具有较强创新能力、有望突破核心技术的创新人才和创新团队，强化产业集聚区发展的科技创新人才支撑。同时，要大力培育为产业集聚区服务的技术咨询、技术转化、知识产权代理、创业投资、风险担保等科技服务机构，强化科技成果转化的政策激励，加快科技成果向现实生产力的转化。

五、提高认识，合理规划，深化制度改革，优化

考评机制，多举措推进产城互动发展第一，合理规划，提高产城互动的科学性。从县域角度看，产城互动不是产业聚集区自身的事情，而是整个县域工业化与城镇化协调发展的问题。目前城市规划存在的突出问题是对区域产业发展规模与人口发展规模缺乏科学的判断，产业规划与城市规划两张皮。从县域角度看，产业聚集区是其主要的产业功能区，产业聚集区产业发展规模与潜力及其创造就业岗位的能力在很大程度上决定了城市的人口规模与空间规模。因此，要充分考虑全县人口总量、产业发展潜力及相应的就业创造能力，合理规划全县的产业布局与产业聚集区的空间规模，规划全县的人口布局与城镇空间规模，提高产城互动的科学性。

第二，加快户籍制度改革，清除产城互动的制度障碍。传统的通过户籍固化人口的居住与生活空间的人口管理模式不利于农民市民化，不利于产城互动。在工业化城镇化快速发展的今天，人口在城乡之间、区域之间的流动已经成为常态，只有支持与鼓励人口在城乡之间、区域之间自由流动与迁徙，才有利于提高人力资源配置效率，新型城镇化才能持续推进。因此，应当彻底转变针对不同身份而设计不同政策的思维模式，将公共服务政策及相关的社会福利与身份和户籍脱钩，直接将公共服务政策指向常住人口，即在全省范围内，不论其户籍、身份、职业如何，均能够在其日常生活与居住地平等地享受各种基本公共服务。同时，还应调整传统的公共服务资源配置政策，使其与城镇化背景下人口流动与迁移的趋势相一致。在全省范围内梳理户籍及与之相关的公共服务，通过制度设计使之直接指向常住人口，同时统筹协调公共服务资源的配置，从政策与资源配置两方面设计针对常住人口的、均等化的公共服务体系，清除产城互动的制度障碍。

第三，落实“两牵动”“三保留”，提高农民市民化的积极性。产业聚集区内就业人口自身转户进城的积极性不高也是产城互动进展缓慢的重要原因。对此，《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》已经进行了总体部署，具体而言就是实行“两牵动”（住房牵动、教育牵动）、“三保留”（保留进城落户农民土地承包经营权不变、保留进城落户农民宅基地使用权不变、保留进城落户农民原有集体财产权益不变），这些政策无疑非常有利于调动农民转户进城的积极性。但从调研情况看，各县市对这些政策研究得还不够深入，出台具体执行办法的更是少之又少。各县市应从经济社会长远发展的大局出发，认真研究，制定具体办法贯彻执行河南省委“两牵动三保留”的重要部署，提高农民市民化的积极性，促进产城良性互动。

参考文献

[1]梁丹.完善“一个载体”的两大着力点[N].河南日报，2014-10-15.

[2]河南省社会科学院.河南省产业集聚区产业发展研究报告[R].河南省社会科学院，2014.

[3]梁丹，宋伟.从一个逻辑悖论看产城互动发展[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2014，（3）.

[4]梁彤缨等.区域、产业与企业创新环境及其层次关系研究[J].区域经济评论，2014，（3）.

责任编辑：伊人