我国环境权益不公的现状与解决对策

何慧爽

摘要：我国环境权益的不公更多地是由发展差距所引致的。我国环境权益的不公和以资源禀赋比较优势为基础的发展模式、三元经济结构的特殊阶段、市场失灵与市场机制的环境非正义、公众参与公共政策困境等因素密不可分。我国应以产业多样化发展和强化欠发达地区环境投资支持、实施城乡环境统筹、采取多种产业规制方式和司法救助措施、完善环境信息披露制度和公众参与制度等各种途径解决环境权益的不公问题。

关键词：发展差距；环境权益不公；市场机制；非正义

中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0041-05

近年来，我国社会进入环境敏感期，这既反映了改革开放和经济增长背景下社会群体环保意识的提高，也反映了经济结构转型和社会利益格局调整中的环境权益不公。环境权益的不公与工业化、城市化、就业压力、收入不公等经济社会问题相互制约，若不及时解决，不仅影响到经济的可持续发展，也将威胁到社会的和谐稳定。因此，探究我国环境权益的不公问题，剖析其内在的因素，研究其政策取向具有较强的社会现实意义。

一、发展差距引致的环境权益不公问题

我国环境权益的不公包括地区发展差距引致的环境权益不公、城乡差距引致的环境权益不公、行业环境效率异质性及流域环境外部性引致的环境权益不公和社会群体贫富差距引致的环境权益不公。

1.地区发展差距引致的环境权益不公

按照经济发展水平和地理位置，我国可划分为东、中、西部地区①。本文以工业废水、SO2、固体废弃物排放三类环境污染物为例进行说明，由表1所显示的关于东中西部地区的工业增加值和环境污染情况可以看出：工业增加值和环境污染向中西部地区产业转移比较明显。东部地区工业增加值占比从2003年到2012年下降了8.08%，工业废水排放占比增加2.38%，工业SO2排放占比减少4.29%，工业固体废弃物排放量占比增加0.1%；中部地区工业增加值占比从2003年到2012年增加了2.13%，而工业废水排放、SO2排放和固体废弃物排放量占比的变化依次为1.2%、2.72%、-11.9%；西部地区工业增加值、工业废水排放、废气排放和固体废弃物排放占比的变化依次为5.95%、-3.58%、1.57%、11.8%。工业废水排放向东部地区聚集，工业SO2排放和工业固体废弃物排放向中西部地区聚集。但就污染物排放强度来看，各地区之间极不平衡，万元GDP废水（包括生活废水）、SO2（包括生活SO2）、烟（粉）尘（包括生活烟尘）排放的环境效率依次为东、中、西部地区，但是环境效率差距很大，如2012年，东部地区万元GDP的固体废弃物排放强度效率大约是中部地区的12倍、西部地区的40倍。污染物排放在各地区的不公程度也可通过表2的基尼系数看出，各类污染物排放在各省区之间是极不平衡的。其中，固体废弃物排放各年份的基尼系数均在0.7以上，属于高度不平均，而废水排放和SO2排放的不均等程度基本在0.32—0.36和0.39—0.44附近，分别处于较为合理和较大差距的范围。

2.城乡发展差距引致的环境权益不公

城乡发展差距引致的环境权益不公主要表现在两个方面：（1）城乡环境投资的不公。我国环境污染治理投资以城市和工业为主，据历年《中国环境统计年鉴》数据显示，2003—2012年的环境投资中有60%—70%属于城市基础设施建设环境投资，6%—16%属于工业污染源治理投资，16%—30%属于建设项目“三同时”环保投资。与之对应的是，改善农村环境状况的投资却少之又少。据《中国环境状况公报》显示，截止到2013年底，全国对生活污水、生活垃圾进行处理的行政村比例仅为9%和35.9%。目前全国绝大多数乡镇及行政村因缺少环保基础设施投资而污染治理处于空白。（2）城乡特殊三元结构下的环境权益不公。由于城镇化发展、产业转移和产业空间布局调整，越来越多的工业企业、工业开发区和工业园入驻乡镇，造成了废水、废气和固体废弃物向乡村集中的趋势，加剧了我国城乡环境的不公。

3.行业环境效率和流域环境外部性差异引致的环境权益不公

由于行业环境效率和流域环境外部性的差异，导致一些行业和流域有关群体因此而遭受环境的不公。（1）行业环境污染差异引致的环境权益不公。Ma（2010）的研究显示，污染源数量在行业间分布由多到少依次为造纸业、电力、化工、钢铁业、食品加工业、污水处理业、酿酒业、水泥业、制药业、其他能源业、铝业、皮革业、其他产业。这种行业环境效率差异所引致的环境权益不公主要体现在两个方面，一是不同行业从业人员获取环境权利的不公。二是高污行业与其他行业、周边居民之间环境责任与义务的不对等。一些高能耗高污染产业对环境造成了破坏性活动却未尽到环境恢复的义务，如一些重金属冶炼厂，由于治污设备缺乏或清洁生产技术欠缺，对环境造成了巨大的破坏，具有很强的环境负外部性，但其并未支付相应经费从而帮助其他行业或周边居民改善受污环境，造成行业与行业、周边居民之间环境责任与义务的不对等。（2）流域外部性差异引致的环境权益不公。“上游破坏，下游受害”是流域上下游污染情况的典型反映，流域上游企业忽视下游群众的环境利益，没有采取有效措施控制污水废物的排放从而损害下游群众的利益。

4.社会群体贫富差距引致的环境权益不公

美国有关环境公正的运动和研究表明，美国的环境权益不公与种族主义、贫富差距有关，这个特征是和美国的历史文化以及经济发展分不开的。该结论是否适用于中国，Ma（2010）、Schoolman&Ma（2012）用河南省和江苏省的数据进行了验证，其研究表明：（1）中国区域包括河南省、江苏省的实证研究并不支持环境权益不公问题和种族有关的结论（在中国，汉族大约占了92%，河南省大约占98%，少数民族和汉族的地区分布缺乏足够的差异性）；（2）对于农村流动人口来说，收入水平和污染源临近性的正相关性反映了一个事实：农村流动人口经常居住在工作地点附近，收入的增加伴随着工业污染。也可能是由于中国的户籍制度，在城市打工的农民工无法在大城市获得身份认同和自由迁徙，因此也承受了更多的环境污染，这种相关性在污染聚集地的乡镇地区表现得更为明显。因此，我国社会贫富差距引致的环境权益不公，更多的是城市人口和农村流动人口之间的环境权益的不公，是我国城乡经济和社会结构多元问题的延伸。

二、发展差距引致环境权益不公问题的因素解析

1.资源禀赋比较优势为基础的发展模式是地区环境权益不公问题的首要因素

经济发展水平的不平衡是形成环境权益不公问题的历史成因，也是造成环境权益不公问题的首要因素。而地区间区域差异的形成，是地理位置、历史条件、资源条件为基础的发展模式和制度等因素综合作用的结果。其中，以资源禀赋比较优势为基础的发展模式是我国环境权益不公的客观因素。如我国中西部地区在矿产资源等方面具有得天独厚的优势，这些地区以自然资源禀赋比较优势模式为依托所发展的产业，尤其是以煤、矿等资源禀赋为依托的环境密集型产业往往都是高耗能、高耗材、高运量、高污染型产业，且产业结构单一。资源产业依赖造成的影响国际上有很多研究，典型的观点是认为自然资源与一些国家之间的经济增长之间存在显著的负相关关系，即会产生“资源诅咒”效应。我国资源诅咒严重区和高危区主要分布在西北干旱区、内蒙古高原区和黄土高原区，而受自然环境的影响，这类地区往往也是生态环境最为脆弱的地区，自然资源开发加大了生态环境的压力，导致地区环境问题突出，形成了区域间环境权益的不公。

2.经济三元结构的特殊阶段是城乡环境权益不公问题的重要因素

由于特殊的历史环境，我国在发展初期并没有沿袭西方国家的轻工业—基础工业—重工业发展之路，而是把有限的资金及环境治理投资基本上都投入到资本密集的重化工业和城市中，把农业和农村区域抛在工业化之外。资本密集的工业和城市，注定不能充分吸纳农村的大量剩余劳动力，而农村富余人员的就业压力和强烈的致富愿望，使得中国出现了特殊的三元结构，即城市工业经济、传统农业、乡镇工业并存的现象。经济三元结构背景下，导致城乡环境权益不公问题的主要因素包括：（1）乡镇工业产业选择有限。乡镇工业作为农村城镇化和解决农村剩余劳动力就业的载体，由于劳动力密集及承接产业转移等特点，大多都是高污染高消耗的产业。（2）乡镇工业环境治理投资困难。由于乡镇工业分布通常都比较分散，难以形成产业集聚并集中进行污染治理，造成了环境治理投资规模不经济。（3）农村环境法治结构滞后。我国农村环境污染防治的规定分散在《水污染防治法》《环境保护法》《农业法》等十几部法律之中，具体执行过程中各自为政，并没有形成一个完整的法律体系。城乡三元结构的特殊性、环保投资盲区、法治结构滞后等综合原因造成了我国城乡之间环境权益的不公。

3.市场失灵与市场机制环境非正义是环境权益不公问题的市场性因素

导致我国环境权益不公问题的市场性因素包括：（1）市场失灵。由于环境资源的公共品属性、环境信息的稀缺性、环保投资的规模报酬递增性等原因，环境资源产权难以界定或界定费用很高，使得污染主体成本与收益脱节、有意隐藏对其他群体不利的污染信息或减少污染治理投资。即使环境资源产权界定清楚，由于交易成本的存在，作为理性经济主体的环境受害者也可能会出现搭便车的现象，使得环境污染难以通过市场机制得到有效解决，从而产生行业和流域有关群体环境权益的不公。（2）市场机制的环境非正义。虽然市场机制存在诸多市场失灵问题，但是由于市场机制符合经济效率标准，近年来一直成为环境保护领域的推崇机制，而对采纳市场机制后是否会造成局部环境权益的不公则关注不够，人们也往往注重市场机制的效率而忽视市场机制引起的环境非正义。

4.政府失灵和公民参与公共政策困境是环境权益不公问题的管制性因素

导致环境权益不公问题的管制性因素包括：（1）政府失灵。在凯恩斯学派的主张里，政府干预可以弥补市场失灵和市场机制的非正义，从而提高资源配置的效率和公平。但是，如同完全竞争条件才能保证市场有效配置资源一样，理想的政府才能保证资源配置的效率和公平，这也要求政府必须具有完全且充分的信息，决策制定和执行者一心为公，唯此才能解决环境外部性和不公问题。而现实中的政府具有利己的动机、唯GDP至上的追求，即便制定了环保措施也可能不认真贯彻实施，甚至可能存在污染单位向体制内有关部门的寻租行为，从而损害环境弱势群体的利益。中国社会科学院发布的《2013年中国城市竞争力蓝皮书》称，目前我国很多地区在经济发展中，都将高污染、高排放的生产企业和污染源放在本地区的边缘地带，以便于将污染物排放到周边地区。这种以邻为壑的污染排放理念，严重损害了边缘地带和周边地区环境弱势群体的环境利益。（2）公民参与公共政策的困境。Pellow（2000）认为，环境权益的不公并非一方单边强加于另一方，而是由多方利益相关者在一定的政治经济框架中为争夺有价值的环境资源而通过不断对话、互动建构起来的。环境不公在政治学上被视为政府与利益团体“利益共谋”的产物，体现的是政府与利益集团共谋利益的深层社会结构和公民参与公共政策的缺位。决策制定中政府主导和精英主导特征比较明显，产业布局规划、污染厂选址决策等缺乏透明度，决策制定后往往因损害群体环境利益而引发环境群体性事件，环境群体性事件进而倒逼决策程序实现变革。

5.社会群体面临贫困与生态环境的选择行为是环境权益不公问题的博弈性因素

在发展机会有限的背景下，社会群体面临贫困与生态环境的博弈，这种博弈行为在生态脆弱区和贫困地区体现得更为明显。根据边际效用递减规律，不同时期环境质量对不同人群效用是有差异的。在贫困地区的人们和政府宁肯承受较大的环境污染代价来获取工作机会和换取工业成就。当贫困地区的政府面临发展经济还是保护环境的选择时，由于发展机会有限或工业化阶段的差异，往往不得不采取资源/环境掠夺式扶贫战略从而无法两者兼顾。当贫困社会个体在面临贫困与生态的博弈选择时，在就业机会有限的限制下，不得不选择在低附加值高污染行业就业。

三、解决我国环境权益不公问题的政策取向

为解决我国环境权益不公问题，实现环境权益公正，可采取以下几个方面的政策。

1.以产业多样化发展和环境投资支持力度强化为途径，规避资源诅咒与环境劣势

据邵帅，范美婷等（2013）研究显示，对外开放、制造业升级、市场化程度有助于规避资源产业依赖型地区的资源诅咒和实现比较优势路径升级。市场化程度的规避作用最为明显，政府干预并不利于比较优势路径升级。因此，资源产业依赖地区要想实现经济可持续发展和环境保护兼得，必须以提高市场化程度为首要途径，加大对外开放和制造业升级力度，通过产业多样化提高要素配置效率，弥补资源产业依赖部门和地区的先天缺陷。从国家的角度讲，在现有发展水平下，要想弱化环境恶化对欠发达地区经济发展的不利影响，必须强化对中西部地区的环境科技投资支持力度，促使发达地区承担更多的环境责任，从环境科技投资层面上缩小地区发展中环境权益的不公。

2.实施城乡环境统筹，解决经济三元结构下环境权益的不公

城市环境和乡镇环境是一个有机整体，密不可分。实现城乡环境统筹事关重大，在城乡环境统筹上应从城乡环境规划、环境投资和环境管理、立法方面进行统筹使城镇居民和农村居民享有相近的环境质量。（1）在城乡发展过程中，将环境保护与城乡经济建设同步规划与实施。（2）调整城乡环保投资结构，加大农村环保投入，推进农村环保投资多元化，合理引导农村环境保护投融资，设立乡镇环境污染治理专项基金制度，有效治理乡镇污染。（3）健全适应农村环境保护要求的法律规范。一方面，要积极制定《土壤污染防治法》《畜禽养殖污染防治法》《农业面源污染防治法》以及与之配套的法律法规，通过建立农业清洁生产制度等方式防止农业生产的环境污染；另一方面，针对城市污染转移和农村工业布局规划方面的污染问题，可通过环境信息公开方面的立法，解决由于环境信息不对称所引发的城市环境污染向农村的转嫁问题，并且要在中央环境立法的背景下结合环境污染的地方性特征，制定专门针对本地特点的地方性法规，解决当地的环境污染问题。

3.采取多种产业规制方式和司法救助等措施，防范市场失灵和市场机制

针对市场失灵引起的环境权益的不公问题，应采取多种方式进行产业规制。产业规制是对产业经济主体及其行为的规制，其具体规制工具包括直接规制、行政规制和信息公开三种方式。在现有涉及环境污染的生产活动进行行政审批许可、强制性规定的规制基础上，应考虑到行业和流域性污染在空间上的异质性，根据环境污染的行业和流域地理差异的不同分区进行有差别的环境管理，进一步完善环境资源税、生态补偿机制等措施使得环境破坏和资源浪费的外部成本内部化，并在生态补偿行为的监管和跟进中对相关信息公开化以保障环境相关群体的权利。

针对市场机制带来的环境非正义问题，可从两个途径入手解决。一是在市场机制中保留必要的命令控制措施。环境管理者和决策者要考虑到其管理和决策对环境利益相关者可能带来的影响。如果市场机制对环境利益相关者，尤其是低收入群体的环境负面影响过大，应通过立法的方式明文禁止那些可能产生负面影响的行为。二是必须要有资源环境开发项目实施后的司法救济措施。一旦影响社会群体的资源环境开发项目开始实施，必须有相应的司法救济条款帮助环境利益相关者争取环境正义。

4.完善环境信息披露制度，提高公众参与度，矫正政府失灵和决策缺位

针对政府决策不透明以及其他管制失灵引起的环境权益不公问题，可考虑完善环境信息披露制度。环境信息披露制度涉及政府、企业和民众三方，三方在环境决策、执行、监督的不同领域所获得的信息是不对称的，其中，民众是环境信息获知的劣势一方。目前我国并没有专门的《环境信息公开法》，针对环境信息披露制度的各项内容（如可能对环境造成影响的政府宏观规划、开发建设活动以及生产行为可能或已经对环境造成污染和破坏的程度、范围等）、公开方式、程序等并没有明确的规定，因此，要在《环境信息公开办法》的指导下，增加制定依公民申请公布环境信息方式的具体操作方法，提高环境信息的透明度。

针对决策缺位带来的环境权益不公，必要的途径是提高公众参与度。要通过建立健全相关制度，引导公民参与，促进环境参与公平建设，进一步加大环保知识和环保政策的宣传力度，提升公众由于环境意识薄弱而过低的环境治理参与度。在环境决策上，要建立决策民主和公益诉讼制度，扩大公众对涉及自身利益的环保决策和执行过程的参与。政府对环境保护NGO组织采取积极培育、正确引导、合理规范、依法管理的基本策略，充分发挥环境保护NGO组织在环境管理中的作用。

5.通过完善环境影响评估制度和广泛的财政资助，确保各社会群体的环境权益

环境影响评估制度是各社会群体，尤其是低收入群体确保环境权益的一项重要制度。通过采取环境影响评估制度，所有可能对群体/个体造成环境损害和健康损害的资源环境开发项目，在实施前就应该进行必要的环境影响评估。环境/健康损害的影响评估成本不应该，也不能由群体/个体来承担。另外，社会贫困群体出于维持生存生活的需求而进城进厂，若从事环境污染较严重的行业就可能陷入贫困—打工—工作/生活环境恶化—再贫困的恶性循环中。由于环境影响的外部性和社会的联动性，社会富裕人群势必也会受到影响。因此，在实现社会公平的政策中，也要把缩小社会群体间环境权益的不公作为重要的政策目标，采取财政资助、环境津贴、企业环境改善投资税收减免或加大对环境污染类企业环境规制力度等方式，改善社会群体间环境权益的不公问题。

注释

①东中西部地区的划分参考《中国统计年鉴》的标准：东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南、辽宁；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、吉林、黑龙江；西部地区包括内蒙古、广西、四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏。

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责任编辑：晓立