中国低碳发展公众参与的五大战略

李国平+陈曦

摘要：低碳发展公众参与是践行低碳发展的有效途径和必然选择。引导公众参与低碳发展可实行五大战略：1.利益激励战略：用补贴、税收等经济手段，激发公众自觉自愿参与低碳发展的积极性，调动市场力量，鼓励低碳生活；2.文化引导战略：通过媒体宣传、舆论引导、科普教育、专业培训、公益活动、榜样示范等多种途径，引导公众树立低碳意识，培育低碳文化；3.立法保障战略：以法律、法规的强制性明确公众参与低碳发展的权利、范围、形式和程序等；4.政治参与战略：在低碳发展相关政策的制定过程中引入政治参与，从参与内容、参与主体、参与渠道和参与保障等方面入手，完善决策机制；5.社会协同战略：重视NGO作用，加大对NGO的培育和扶持力度，提倡社会监督，发挥社会力量。

关键词：低碳发展；公众参与；宏观战略；中国

中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0036-05

一、引言

气候变化是人类共同面对的全球性环境问题，已经造成了生物多样性消失、物种加速灭绝、土地退化和沙漠化加剧、水资源危机、森林资源破坏、海洋环境恶化和污染等一系列问题。以1972年第一届联合国环境会议的《联合国人类环境宣言》和罗马俱乐部的《增长的极限》为起点，全球范围展开了一系列关于应对气候变化和保护生态环境的讨论。1992年，《联合国气候框架公约》首次提出全面控制二氧化碳等温室气体排放。2008年，联合国环境日的主题为“转变传统观念，推行低碳经济”，低碳发展成为引领经济向绿色转型的重要命题。

我国作为经济总量大国和贸易大国，碳排放与人口规模、经济规模、制造业产值、能源使用量在占世界总量中的比重是不相称的。维护国际形象和树立国家公信力，优化调整经济和产业结构，解决能源供求矛盾，保护环境和控制污染等现实压力都要求我国走可持续的低碳发展之路。因此，低碳发展公众参与，作为公众参与的一种崭新形态，是我国经济发展转型升级的有效路径和必然选择。

低碳发展公众参与的概念内涵。公众参与一般指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。传统的公众参与是一种政治概念，被理解为公众对公共事务的参与治理，强调公共机构和公众在参与过程中的互动性。低碳发展的有效推进，仰仗于有序的公众参与，公众的低碳生活方式和消费模式对低碳城市建设和低碳经济发展有着十分重要的意义。在低碳发展中，公众既是“政策参与者”，更是“低碳实践者”。公众参与不仅局限于狭义的政治参与，还包括公众自发地响应政府号召，践行低碳生活和生产这种非低碳发展公众参与的行为主体。低碳发展公众参与涉及个人、企业、政府、相关组织和机构等多重主体，各主体之间相互制约、彼此影响，共同推动和落实低碳发展。一方面，低碳发展公众参与是公众的个体参与行为，个人在生活领域中通过绿色消费、绿色出行等行为落实低碳发展；在生产领域，个人的行为方式和消费选择促进了企业的绿色生产；通过影响扩散和示范效应，公众将低碳发展公众参与的理念和实践逐步扩展；公众主动参与可提升社会监督水平，形成自下而上的行动机制。另一方面，低碳发展公众参与是公众的组织化参与行为，政府以激励、引导和约束等手段来促使公众参与低碳发展，相关组织和机构在发挥政府和公众之间桥梁作用的基础上，通过宣传、教育等活动方式，对公众的行为方式和意识理念产生影响。

低碳发展公众参与的宏观战略框架。在达成低碳发展公众参与的广泛共识，明确了低碳发展公众参与的概念内涵和行为主体后，为落实低碳发展公众参与，本研究从政府角度出发，提出制定利益激励战略、文化引导战略、立法保障战略、政治参与战略和社会协同战略等五大战略，以指导全社会通过不同领域和不同途径共同投身低碳发展公众参与（参见图1）。

二、战略之一：利益激励战略

利益激励是低碳发展公众参与最为直接的驱动力。在市场经济条件下，经济手段是用途较广的激励方式之一。引入市场化的激励机制，通过税收、补贴等经济手段的激励作用，激发公众自觉自愿参与低碳发展的积极性，培养公众践行和参与低碳发展的主角意识，调动市场力量，鼓励低碳生活，是低碳发展公众参与总体战略中不可或缺的一部分。

随着社会经济的不断发展，生态破坏和环境污染等问题日益严重，人们对于经济发展的“外部性”愈发敏感。在低碳发展公众参与过程中，由于“外部不经济性”的存在，参与者的利益不能得到有效保障，损害他人利益的行为也没有得到相应的处罚或制裁，在一定程度上影响了公众践行低碳生活的积极性。因此，如何解决“外部性”已经成为当前低碳发展的重大问题之一。在各国的实践探索中，经济激励机制不失为一种合理有效的解决手段。

利益激励战略意在调动市场力量，以经济手段平衡公众参与低碳发展的额外经济开销和物质享受损失，从而帮助公众寻求并建立低碳行为和经济利益的平衡。建议以经济手段对低碳发展参与者的低碳行为以适当的奖励和补偿，将物质激励和精神激励相结合，针对不同行为主体提出不同的具有针对性的激励机制。与此同时，从经济约束的角度出发，适当考虑负向激励作用，对“高碳”行为和“高碳”生活方式实行一定的处罚和制裁，通过经济手段和市场机制的调节和控制，鼓励公众践行低碳发展。

通过经济利益手段激励公众参与低碳发展应遵循以下基本原则：第一，效率与公平相结合，消除公众在参与低碳发展实践活动中的抵触情绪，形成和谐的社会关系，为低碳发展提供良好的基础；第二，市场行为与政府管理相结合，简单地引入市场机制可能会导致“市场失灵”，适当加入政府的宏观调控，可保障经济激励手段的有效运行；第三，制度与技术相结合，在制定利益激励战略的同时，不应忽略技术水平，低碳发展的先决条件是低碳技术，应在现有的低碳技术基础上建立适当的公众参与制度。

在兼顾上述基本原则的前提下，结合我国低碳发展的实际情况，合理选择激励途径。第一，丰富财政补贴形式，从投资、生产层面鼓励企业进行低碳生产，降低成本，提高企业的经济效益，在消费层面对普通公众的低碳消费和购买行为予以补贴，促进个人生活方式的低碳化；第二，调整税（费）收政策，强制征收碳排放税（费），加强碳排放有关税种和相关费用的惩罚功能，并减免个人和企业与低碳行为有关的税（费）种，促进企业选择低碳技术生产，促使公众自觉选择低碳生活方式；第三，加大政府在绿色低碳方面的购买性支出，增加节能减排设施建设投入及相关科技研发投资，加大低碳购买行为，影响消费者和企业的决策方向；第四，推行低碳指向的金融措施，通过低息或免息贷款，降低生产成本，鼓励消费，保证公众的低碳生产生活需求。

三、战略之二：文化引导战略

低碳发展不仅需要技术、资金及制度的保障，更需要培育社会文化。低碳发展各个层面的活动都属于人的行为，人的行为必然会受到价值观、思想意识、行为习惯和习俗、教育背景等文化层面的因素影响，因此，构建低碳文化体系是低碳发展公众参与的基础之一。在价值取向上，要崇尚低碳绿色，引领公众走低碳环保的发展之路；在生存态度上，要认同低碳环保，树立不损害生态环境以及他人生态利益的生活观念；在行为方式上，要推行适度消费，坚持理性的消费行为方式，身体力行落实低碳行动。要通过倡导低碳文化，引导公众全面、深入地参与到低碳发展实践的各个领域。第一，发挥文化导向功能，引领社会形成低碳文化氛围，使公众有序地参与到低碳发展的实践活动之中；第二，形成低碳发展共识，树立统一的低碳发展目标；第三，建立低碳道德准则，发挥文化约束功能，弥补法律法规的不足；第四，拓展文化带动作用，丰富低碳文化载体种类，增强低碳文化的感染力及传播力。

在文化引导战略中，可通过媒体宣传、舆论引导、科普教育和公益活动等方式，在全社会树立低碳生产和低碳生活的价值理念，注重引导公众参与低碳宣传，通过各类渠道，让更多个体和组织由低碳宣传对象变为主体，最终实现人人践行低碳发展、人人参与低碳宣传的公众参与目标。

四、战略之三：立法保障战略

民主社会，法治先行。在低碳发展公众参与中，法律发挥着不可替代的行为约束、权益保障作用，是规范公众参与方式、实现有序参与的保证，是制定与低碳相关的政策和规划的基础。将践行低碳理念、参与低碳发展作为公众的义务予以规定，可借助法律的强制手段扭转公众对低碳理念接受不足的局面，使人们树立“高碳违法”意识，使全社会认可低碳发展，积极参与低碳实践。与低碳义务相对应，赋予公众充分的权利，包括知情权、参与权、诉讼权、赔偿权、检举权、控告权、批评权、建议权、受教育权和结社权等，给予公众表达利益诉求、获取低碳信息及教育的途径，促使政府的决策和治理活动由封闭走向开放，形成对公共权力的有效制约，提高行政决策的科学性和正当性。

立法保障战略的实施可通过修订现有环保法律，将低碳发展的公众参与纳入到环保公众参与中去，在现有的环保法律体系中开辟和扩展低碳发展公众参与的内容，加强低碳发展公众参与的相关法律制度建设。立法机关应向公众公开低碳立法规划、立法计划及法律草案条款，并对公众的意见和建议进行反馈；在肯定公众参与低碳发展的基础上，建设低碳环保的公益诉讼制度，赋予公众及其团体对阻碍低碳发展、侵害公众参与权等行为提起诉讼的权利；当公众在低碳相关权益受到侵害时，通过司法或行政的手段，保障权利的行使，落实公众参与低碳发展的司法救济制度，进一步完善人民代表大会、政协会议和信访制度。通过上述手段的实施，最终实现公众参与由法律强制向公众自觉的过渡。

五、战略之四：政治参与战略

政治参与战略的重点在于参与低碳发展相关政策的制定。在低碳发展相关政策的制定过程中引入政治参与，发挥专家作用，完善决策机制，不仅有利于提高政策的民主性和科学性，还有利于提高政策质量和政策可接受性，推动政策顺利、有效地执行。鉴于目前我国低碳发展相关政策制定中存在随意性、反复性和不一致性及政策执行和政策目标实现难度大等问题，低碳发展相关政策制定中的政治参与战略尤为重要。

政治参与战略的推进需要构建实现参与战略的参与机制。引入参与主体、参与内容、参与途径和参与保障四个维度的内容，并与政治参与的内涵（即“谁参与”、“参与什么”、“如何参与”）相契合，可更好地贯穿公共决策分析的全过程。

第一，参与内容。主要是低碳发展相关政策的制定。低碳政策框架主要涉及发展非化石能源、节约能源和增加碳汇等三个方面。为优化能源结构，我国制定了促进可再生能源和核能发展的中长期规划，形成了由产业发展、投资、价格、税收等组成的政策框架；节能政策体系以约束性节能目标、节能目标分解以及节能目标责任制实施为核心，指导具体的节能行动；在碳汇方面，明确强调我国必须把发展林业作为应对气候变化的战略选择，并发布《应对气候变化林业行动计划》。因此，低碳发展政治参与战略的参与内容就是发展非化石能源、节约能源和增加碳汇方面的政策制定与优化。

第二，参与主体。即“谁参与”的问题。鉴于低碳发展政策的专业性和复杂性，在低碳发展政治参与领域，普通公众参与政策制定的可能性和可行性较小，而相关专家和学者参与政策制定则是可行的，也是必要的。因此，在现阶段，我国低碳发展政治参与的主要主体是专家和学者。在发挥专家和学者作用的同时，应当注意防范和避免其在决策制定过程中出现专家被俘、专家专制、专家越位等问题。

第三，参与途径。即“如何参与”的问题。对于一般的社会参与而言，理论和实践中的参与渠道多种多样。然而，由参与内容和参与主体决定，低碳发展公众参与的参与渠道主要是适合于专家和学者的专家论证、座谈会、论证会、听证会、技术咨询和试点操作等。针对目前低碳发展政策制定和执行过程中存在的问题，要更好地发挥专家和学者的作用，就要提高具体参与途径的可选择性、可达性和畅通性，并鼓励和激发实践中的参与模式创新。

第四，参与保障。参与保障是政治参与的外在环境，也是政治参与顺利进行的前提。社会参与的顺利进行和有效实现，依赖于参与的基础性制度、体制和程序性制度以及支持性保障要素。参与的基础性制度、程序性制度和支持性要素构成了制度、组织、程序、资金、人才和技术等6类保障。它们共同构成了提高低碳发展相关政策的科学性和民主性，提高政策质量和政策可接受性，使政策顺利执行并实现政策目标的政治参与保障体系。

六、战略之五：社会协同战略

社会管理社会化、主体多元化是社会发展的必然趋势。在低碳发展进程中，只有政府、企业、公众、媒体、专家学者等多主体通力合作、协同一致，才能够实现公共管理事务效益最大化，实现公共资源的整合和优势互补，达到“共赢”的目的。社会力量的参与和政府部门的引导是推进低碳发展两个相辅相成的方面，我们提倡社会监督，发挥社会力量，可改变以往政府承担所有责任的传统管理方式，走出一条由政府主导的、遵循市场规律的、拥有广泛公众参与的低碳发展道路。

在各种社会力量中，NGO具备推动公众参与、维护公众权利的专业能力和人才队伍，是连接政府决策与民意之间的桥梁和纽带。在践行低碳发展公众参与理念的过程中，NGO对公众参与的推动作用主要体现为三个层次：第一，通过宣传普及、教育培训、组织活动等途径提高公众在低碳发展中的主体意识，影响、带动公众形成低碳理念，为公众的低碳生活方式提供示范；第二，作为公众利益的代言人，从公益的角度采取行动，承担公众与政府部门的沟通和协商职责，实现公众与政府的互动，推动政府做出有利于公众参与和低碳发展的决策，并提供多样化社会服务；第三，作为独立主体为公众和政府提供第三方视角的调研报告和议案，通过提供服务与智力决策拓展公共空间，优化其他社会力量和公众参与低碳发展的平台，提供社会监督。此外，NGO在发挥上述作用的过程中，还具有灵活、高效的特点，在组织结构、活动形式上具有很大的弹性，可以根据不同的条件、情况灵活调整工作布局和步骤，具有政府机关无法比拟的优势。可见，NGO既是低碳发展的参与主体，也是沟通协调其他主体的关系、实现多方协同的关键力量。

在低碳发展中应积极引入以NGO为代表的社会力量，重新认识NGO等社会组织在促进低碳发展公众参与中的作用，增强对社团组织的信任、领导和扶植，为社团组织的发展创造更大的空间，开发其潜在的社会协同资源。

首先，建立健全社会组织“孵化”机制，积极建设各种公共服务平台，进一步完善社会管理多元化架构，充分发挥各种社会组织、各方社会力量的协同、互补作用，通过整合政府和媒体、NGO、专家等社会力量，建立健全信息发布、民意表达、绩效评估、奖惩问责机制，推进公众参与低碳决策程序的法定民主程序的制定，赋予公众参与低碳发展的制度化渠道，为低碳的公众参与营造全社会共同关注的氛围和良好的制度环境。

其次，倡导社会监督，保障公众对低碳发展的知情权、参与权与监督权，促进低碳行政执法人员依法履行职责，提高低碳管理的质量和效率，通过社会监督活动提升公众对政府部门决策的参与热情，提高社会主体表达利益诉求、就公共事务进行协商谈判的能力，推动公众意识的觉醒，打造有利于公众参与低碳发展的社会软环境，促进经济社会进步与低碳发展互惠共赢。

最后，通过职能转移、放松管制、能力建设、财政支持、购买服务等方式培育和促进NGO的发展，进一步改革社会团体登记管理制度，给予其更大的发展空间，并积极与NGO开展合作。

图2社会协同战略框架图七、结语

低碳发展是全社会的共同事业，从理念到行动都需要各个行为主体的共同参与。制定低碳发展公众参与的宏观战略，对实现全社会“参与低碳发展，践行低碳生活”的美好愿景具有很强的现实指导意义。诚然，在低碳发展公众参与的宏观战略指导下，如何有序推进、全面落实低碳发展公众参与，还需要更多深入思考和创新实践。例如，如何加快公众参与法制建设，如何编制公众参与推动规划，如何创新经济利益激励途径，如何加大低碳宣传教育力度，如何倡导社会力量协同参与，以及如何推动公众参与试点建设等，都是需要进一步探讨的问题。

参考文献

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责任编辑：晓立