新时期地方政府公信力的提升路径

薛瑞汉

摘要：就政府管理层面而言，地方政府公信力相对于中央政府公信力面临着更大挑战。新时期，由网络舆情而引起人们对地方政府公信力质疑的事情屡屡发生，越来越成为地方政府亟待解决的重要问题。要提升地方政府公信力，应坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序；推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度；加强行政问责制，完善政府绩效评估制度；重视行政人员的行政伦理建设，树立良好的政府形象；提高与媒体打交道的能力，建立良好的媒体公共关系。

关键词：地方政府；公信力；提升路径

中图分类号：D624文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0023-05

政府信任危机在当今世界是个普遍现象。就政府管理层面而言，地方政府公信力相对于中央政府公信力面临着更大挑战。当前我国社会中的“政治不信任”现状已经成为不容忽视的问题，主要体现是政府公信力弱化和执政权威下降。部分地区部分民众对于政府的言行失去了信任。当信任丧失的时候，社会互动的双方会彼此提防和敌视，并吝于给予，甚至可能破坏现有秩序，导致社会的解体。①政府公信力是公众对政府的信任程度，公信力的弱化必然使政府行为步履维艰。新时期地方政府出现的公信力危机与互联网和通信技术的飞速发展存在密切联系，在这样一个大众麦克风的网络时代，地方政府的所作所为可以被轻易曝光和放大，因此，新时期如何提升政府公信力已成为地方政府必须面对的迫在眉睫的严峻问题。探究地方政府公信力的提升路径，对于提高地方政府的行政能力具有非常重要的现实意义。

一、新时期地方政府公信力提升的紧迫性

新时期，由网络舆情而引起人们对地方政府公信力质疑的事情屡屡发生，越来越成为地方政府亟待解决的重要问题。

1.新时期政府公信力面临的挑战

互联网出现之前，政府公信力有其特殊性。第一，政府公信力主体拥有公共权力并具有独立性。第二，政府公信力主客体的地位具有不对称性和不对等性，政府无论是在行使执法权力还是在获取与控制公共信息等方面都处于绝对的强势地位。第三，政府公信力的影响具有广泛性和扩散性。互联网的出现，不仅便利了人们的日常生活，同时也改变了人们的政治参与度。政府已经无法通过传统的方式来限制、引导公众的政治行为，不能再垄断和控制信息的传播。公众的角色已经发生了重大转变，可以自由地表达对于网络事件、政府行为等的态度和意见。身在不同地方的网民可以在互联网上随时聚集成多个权威主体，并呈现出巨大的号召力和影响力。新时期政府不再是治理的唯一主体，微博、微信等新媒体的使用可能在一定程度上消解了政府在治理过程中的权威性，而在多元主体共同参与治理后，可能导致政府在治理中反应滞后，处于被动地位。

每个网民都能成为一个信息源，当发生网络热点事件时，就很容易形成强大的舆论，而网络舆论的难控性又极易造成网民的道德失范，如网络暴力、人肉搜索等。网络的虚拟性，也消除了很多人在现实世界中发表观点之后的后顾之忧，使得他们在网络中畅所欲言，造成网络虚假消息和谣言的泛滥，加之网络舆情中网民有从众心理，这些都给政府治理与施政带来了严峻考验。政府治理的难度加大，政府负面信息被网络无限放大，政府部门如有处理不当或处理失误，就会引发更大的舆论攻击，甚至引发群体性事件，造成政府公信力的下降。

2.政府公信力事关地方稳定大局

从一定意义上说，作为一种主观自愿机制的政府公信，同公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序，它可以在复杂的风险社会中维持政府与公众关系的持续性，从而构成整个社会稳定的中枢。一些基层政府由于不重视公信力建设，政府信誉在民众心中大打折扣。一旦政府失信，民众不再把政府看作价值中立的裁判者，而把政府看作是民众利益的剥夺者，轻则不信任政府，重则对地方政府宣泄不满，导致地方政府与民众之间矛盾的公开和激化。如此，社会的不稳定因素就会增多，并带来可怕的社会后果。近些年来，一些地方接连发生群体性事件。据中国社会科学院调查，从1993年到2003年间，我国群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人。②2008年以来地方发生的群体性事件规模之大、影响之广更是前所未有，而互联网又给这些事件的发生、传播提供了媒介工具。农民、工人和市民成为群体性事件的主体。一些青年人甚至“90后”也渐渐冲到了群体性事件的前线，利用新媒体表达诉求，如贵州瓮安事件、广东乌坎事件、四川什邡事件等。③事发后，当地政府缺乏可供应急使用的信用资源，面对民众，显露出无威望、不服众的窘态。

3.政府公信力整体呈现弱化趋势

20世纪后半叶，各国政府都或多或少地遭遇了信任危机，政府公信力呈大幅度下降趋势。当前以美国政府为代表的西方国家的政府公信力下降趋向呈更加严重的态势。有外国学者通过大量的实证研究指出，政府公信力的下降已是一种国际的共同现象，在美国，相信政府的民众已经从1964年的3/4下降到现在的1/4，其他国家如加拿大、英国以及欧洲其他国家也同样面临公信力下降的问题。④与其他国家一样，我国政府公信力也整体呈现弱化趋势，并且未来面临的挑战可能会更加严峻。如果政府反应不及时、处置不恰当，那么政府权威不仅难以维护，而且权威丧失的速度也会加快。如2009年的“躲猫猫”事件，当地公安机关在没有深入调查取证的情况下，给出的解释是当事人“死于躲猫猫游戏”。此事件一经媒体曝光，便在网络上快速传播，引起广泛关注和讨论，当地政府公信力因此受到广泛质疑。虽然最后查清了案件真相，处分了相关人员，但当地政府部门的威信却受到了影响。

二、新时期地方政府公信力存在的问题

当前我国地方经济社会发展取得巨大成就，这些成就的取得与地方政府的推动是分不开的。这说明，从总体上看，地方政府公信力是比较强的。但是，一些群体性事件中的舆论反应和一些舆情机构的调查也证明，目前地方政府公信力仍存在不足。

1.政府公共政策缺乏连续性和稳定性

政府在行政过程中既要制定科学合理的政策，也要在行政过程中做到公共政策的连续性和稳定性，应保证公共政策一定时期内的权威性和有效性。但在现实中，我们常常看到，一些地方政府形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的局面，地方政府的主要负责人变更往往都会带来政策的调整变更，公共政策变更的随意性很大，如随意修改规划，各地出现的一些短命工程等便是这一现象的缩影。这不但增加了政府管理的成本，更使得公众对政府的决策产生怀疑，导致公众无法对政府行为做出合理预期。一些地方政府为了本地方利益，实行地方保护政策，导致公众逐步失去对公共政策的信任。一些地方政府制定的政策缺乏科学性和可行性，在没有经过充分论证的情况下，草率出台脱离实际的公共政策，之后又不能向群众兑现承诺，使政府失信于民，导致政府公信力受损。一些地方政府对上级政策随意歪曲或选择性执行，使政府的工作效率大打折扣，导致群众对其信任度降低。在政策执行方面，一些地方政府从各自利益角度出发，很少考虑政策之间的协调性，导致政策碎片化。

2.政府信息缺乏透明度，信息公开不对称

在传统的政府传播控制体系中，政府拥有绝对权威，公众往往默认官方的意见。新时期，信息传递和流通具有瞬时性、自由性和无中心性，当出现问题时各种声音同时存在，公众更加需要政府给出真实准确的信息，要求政务公开和行政过程透明化。每当网络舆情危机爆发，往往在第一时间就会引起公众的关注和反应，这就要求地方政府有关部门要在第一时间进行回应，而一些地方政府经常含糊其辞，迟迟不肯公布事件的相关信息。有些地方政府虽然公开信息了，但公开的不及时、不主动，而且公布的是对自身有利或没有影响的信息，对于有负面影响的信息则故意遮掩，隐瞒不报，或对其加工处理后才向社会公布。对于舆论监督集中关注的负面热点问题，一些政府部门和官员习惯于敷衍了事，简单调查后就推出已经设定好的结论。这不仅侵犯了公众的知情权，也加剧了公众的心理混乱。特别是当公众面对突如其来的公共事件时，一些政府部门采取了“沉默是金”的应对策略，公众听不到政府的声音，就会听信谣言，很容易引发社会的不稳定，甚至引起过激行为，严重损害地方政府的公信力。如河南杞县“钴60”事件，传言引发了民众集体大外逃，当地官方信息公开的滞后，越发给了谣言滋生和传播的土壤。

3.政府依法行政不完善，存在有法不依、执法不公现象

政府依法行政是依法治国基本方略的具体体现，直接关系到政府公信力的强弱。一些地方政府依法行政还不完善，政府行为更多地体现出指令性特点。一方面，政府内部执法机制不健全，存在较大的法律缺位，政府在一些领域的行政行为无法可依，行政行为缺乏合法性基础，执法混乱，政出多门，群众受到多方检查，无所适从；另一方面，一些地方政府的工作人员依法行政的意识淡薄，有法不依、执法不严、违法不究现象普遍存在，徇私枉法、执法犯法等滥用权力的行为屡见不鲜，以罚代法，以纪律处分代替法律制裁，漠视法律尊严的事例举不胜举。如上海“钓鱼执法”事件，一直受到公众的强烈质疑。司机孙中界本是好心搭载“路人”，却被认定“非法营运”，遭遇“钓鱼式执法”，孙中界愤而自断指以证清白。该事件经《东方早报》等上海媒体报道后，引发网络舆论、社会舆论的广泛关注，原本一直存在的舆情和情绪被迅速激化，并通过网络、传统媒体对钓鱼执法行为进行集体声讨，使得单一的舆情事件升格为公共舆论危机。

4.部分政府官员官僚主义作风严重，腐败现象滋生

当前，部分政府官员官僚主义作风严重，存在不把公民作为平等主体看待，只唯上，不唯下，对人民福祉和民众利益漠然视之的现象。如有些政府部门官僚作风明显，面对民众三番五次的质疑依然高高在上，置之不理；有的基层政府部门知情不报，对于公众关心的重大突发事件和社会热点反应迟缓，想方设法掩盖问题，尤以责任事故居多。比如，2012年12月，山西潞安天脊煤化工集团发生苯胺泄露，污染物流入河北、河南境内，时隔5天后，长治市才以书面形式向江西省政府报告。部分政府官员把人民赋予的权力作为自己谋利的工具，滥用职权，贪污受贿。近年来官员腐败与失范行为经网络曝光现象频繁出现，如周久耕事件、女检察长豪车事件、鄱阳县股长携巨款外逃事件等，这些腐败现象引发网民极大愤慨，严重影响了干群关系，导致部分官员在民众心目中的形象大打折扣，同时也降低了民众的政治参与热情，致使政府公信力下降。

5.舆情理念陈旧，媒体素养不高

不少地方政府在网络舆情管理中理念陈旧，遇到网络负面言论，惯性思维就是封、堵、删，这种陈旧的舆情理念不仅无助于事情的解决，还经常使政府处于网络舆论的风口浪尖，降低了政府的公信力。当前地方政府一些领导干部抓经济建设和运作行政资源的能力强，但与新媒体打交道的能力相对较弱，对新媒体始终是防范的、消极的、被动的，不懂得用现代的方式善待和运用新媒体。据重庆市2010年的调查，尽管干部整体上网率已超过90%，但多属浅层单向触网状态，81%的人只是上网“看看新闻”，不会使用QQ等即时通信工具的达42.7%，对微博等社交网站完全不了解的达81.3%。⑤当前有些官员的网络素养已无法适应时代发展的需要。

三、新时期提升地方政府公信力的基本思路

新时期提升地方政府公信力是一项系统工程，需要多管齐下，综合治理。

1.坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序

第一，健全科学决策机制。科学决策要求决策的内容尊重客观规律、符合当地实际、兼顾公平与效率，使各种有利的意见能够融入决策，各类有利于正确决策的信息能够进入决策过程，各种决策权力形成有效的制衡，各个决策主体的意志具有统一表达的机制，最终使公共利益在政策内涵中得到充分体现。坚持科学决策要科学评估决策的成本与效益，加强调查研究，全方位权衡决策的利弊得失，提高决策的预见性、科学性和有效性。第二，健全民主决策机制。健全民主决策机制要在健全听证咨询制度上下工夫，扭转个别领导干部习惯于拍脑袋决策的现象。健全民主决策要拓宽民主渠道，突破“一言堂”，广开言路，丰富民主形式，增强公众参与度。民主决策要求公民个体充分参与行政决策过程，以保障决策结果具有最广泛的民意代表性，这是科学决策和依法决策的基础。第三，健全依法决策机制。依法决策是科学决策和民主决策的保障。健全依法决策机制，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失和恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

2.推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度

由于政府封闭而导致公民对政府不够了解是引起公民对政府不信任的一个重要原因，政府行为的透明公开与政府的公信力是正相关的。政府应重视与公众的互动关系，通过政府开放日、市长热线、电子邮件等方式，加强与公众的日常联系。⑥政务公开与公众参与是大势所趋，互联网的发展和信息社会的到来，为政务公开和公众参与创造了条件。推进政务公开，要做好以下几方面工作。第一，政府信息公开要坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。同时，对于公众申请公开的政府信息，要在法定时限内予以答复，并做好相应的服务工作。第二，加强政府机构的对外信息发布工作。政府要通过公开的、制度化的传播渠道，尽可能及时、准确地将有关政策、措施公之于众。面对突发事件和热点舆情，应在第一时间发出权威声音，引导舆论。可以采取有新的进展就开新闻发布会的形式，调查和发布同时进行。第三，治理过程公开。政府运作要公开透明。在制定涉及公共利益的政策时，应该多问政于民，广泛征求民意，在政府决策过程中设置听证程序，使公众对拟制定的决策有充分发表意见的机会。这样就可以在很大程度上防止决策失误，增强公众对决策的认同感，减少决策执行的阻力。

3.加强行政问责制，完善政府绩效评估制度

第一，加强行政问责。问责制是提高政府公信力的制度保障。一方面，行政问责能够有效引导政府行为，促进政府积极地回应、满足和实现公民的正当需求；另一方面，问责体现了对于政府失范行为的追究，要求政府承担起所应承担的道德、政治、行政、法律上的责任。⑦对于行政问责，要明确几个问题。一要合理而明确地界定行政责任。行政问责要按照权责对等原则，进一步明确各级政府及职能部门以及每个职位的权力与责任。对于政府部门多头管理的交叉点和分段管理中的盲点要予以明确，切实解决“都管都不管”的责任模糊问题。二要建立严密的问责程序。应逐步建立一套科学规范的行政问责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，实现行政问责的制度化、程序化、规范化。三要推行问责启动主体多元化。不能只是上级对下级问责，当有些人大代表、政协委员或者当监察审计机关提出问责建议时，都应启动问责。新闻媒体、公民、法人和其他组织提出附有真实证据材料的举报、控告时，同样要启动问责。四是问责内容应包括行政乱作为和行政不作为。应将行政领域中的决策、用人和公众对政府服务的感受等作为行政问责的主要内容。不仅要对重大事故、群体性事件、突发事件的责任人问责，而且要对错误的行政决策问责；不仅要对滥用职权问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。第二，完善政府绩效评估制度。政府绩效评估制度是引导政府及其公务员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。政府绩效不彰是造成公民对政府不信任的重要因素。在内容上，政府绩效日益从经济发展转向公共服务，如何满足公民日益增长的公共服务需求、完善与优化公共服务供给也成为政府提升公信力的重要载体。要建立和完善政府绩效评估指标体系，综合设置体现经济发展、社会进步、依法行政、资源与环境、行政成本与效益等的评价指标，在其中强化建立服务型政府的指标及权重，用相应的指标来传递建立服务型政府的深层理念。增加群众对政府回应绩效评估的权重，可以通过调查问卷、听证会、座谈会、网上评议等方式扩大群众对政府回应绩效的评估，充分听取群众的需求和建议。坚持内部评估和外部评估相结合，发挥第三方评估组织的专业性和客观性，建立健全政府绩效评估机制，树立与科学发展观相适应的政绩观。认真总结“目标管理”“效能建设”“行风评议”“市民评机关”等活动的实践经验，加强政策研究和宏观指导，研究制定相关的法律法规，推进政府绩效评估的法制化、制度化。

4.重视行政人员的行政伦理建设，塑造良好的形象

第一，加强行政伦理教育。行政人员是在公共领域活动的人，他们的道德素质决定了他们的行政效率。对行政人员进行伦理道德教育应采用正面教育与反面教育、普遍教育与重点教育、集体教育与个别教育相结合的方法，突出干部队伍的清正廉洁教育、艰苦奋斗教育和人生观、价值观、道德观、权力观教育，增强他们自觉抵制拜金主义、享乐主义和极端个人主义等腐朽思想侵蚀的能力。第二，加强公共监督，通过公众舆论压力促使行政人员遵循行政道德。各级地方政府应更加广泛、深入地开展“争做人民满意的公务员”活动，把评判权交给服务对象，进而使公务员面对公众的公共服务需求时不懈怠。第三，推行公共服务承诺制，建立政府信用评价机制。树立现代政府服务理念，以人民群众的需求作为服务的出发点，对民众需求和意见及时做出回应，重视回应的质量和效率⑧，打破单一的考核管理办法，把诚信道德列入公务员考核标准，将诚信记录作为公务员考核、任免的重要依据。

5.提高与媒体打交道的能力，建立良好的媒体公共关系

在互联网舆论推动下，新闻传播走向开放、透明已经成为不可逆转的趋势，学会与媒体打交道，应该成为政府部门和官员的必修课。第一，建立良好的媒体公共关系。建设政府公信品牌需要在政府、媒介之间建立良性的互动机制。政府通过政务公开、主动接受监督等方式，树立和维护自身的形象；媒体通过对政府和公众交往的事实报道和意见参与，彰显和激励政府公信，揭露和批评与之相悖的无信和失信现象，推动和传播政府公信形象。因此，政府要熟悉媒体，选择适合自己并具有一定公信力和影响力的媒体作为交流对象，主动培养与媒体间的感情。可以通过适时举办新闻发布会、通气会、吹风会、座谈会、集中报道等活动，与媒体建立相互信任与合作的关系。第二，理性看待新媒体言论。从报纸、广播到电视、互联网，再到今天的微博、微信，社会传播媒介越来越丰富，传播工具也越来越平民化。《中国新媒体发展报告（2011）》蓝皮书认为，中国已成为世界新媒体用户第一大国，网络舆论在近七成的事件中起到了推动政府解决问题的正面积极作用，且已经成为中国社会中的一股重要的“主流”积极力量。在这个人人手中都握有麦克风的时代，受众即传播者，信息的传播与接收几乎同时发生，这使得信息的传播非常迅速，也使得新媒体的言论良莠杂陈。古有“民可使由之，不可使知之”、“防民之口，胜于防川”的封建意识和陈腐观念，近有“跨省追捕”、“报道‘天价烟被停职”的愚蠢行为和沉痛教训。舆情不是敌情，需理性看待新媒体言论。第三，掌握必要的媒体应对原则和技巧。面对新媒体的发展，政府要通过争夺传播、舆论主导权，提升政府网络舆论应对能力和沟通技巧来提升政府公信力。在应对媒体的时候，语气要坚决，表态要清晰，方式要简洁实用，在敏感问题上对媒体的回应尤其要简短适度。具体的原则和技巧还有很多，比如讲成就要留有余地，讲问题要辩证客观，不讲空话、过头话，防止简单化、片面性等，但是，最根本的要求还是“不说假话”“说好真话”。

注释

①石奎：《政府协调：“政治信任”的应然之举》，《学习论坛》2013年第4期。②人民网舆情监测室：《网络舆情热点面对面》，新华出版社，2012年，第6页。③汝信、陆学艺、李培林：《2005年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2004年，第297页。④Joseph S.Nye Jr.，ZELIKOW P D，KING D C.Why People Dont Trust Government[M].Cambridge，M A：Harvard University Press，1997：1—3.⑤黄豁、季明、李舒：《基层干部执“网”能力多面观》，《党政论坛》（干部文摘）2011年第12期。⑥张成福、孟庆存：《重建政府与公民的信任关系——西方国家的经验》，《国家行政学院学报》2003年第3期。⑦张成福、边晓慧：《重建政府信任》，《中国行政管理》2013年第9期。⑧陈文权、余雅洁：《网络环境下服务型政府建设的回应性及路径研究》，《中国行政管理》第7期。

责任编辑：浩淼思齐