收费公路改革：如何杜绝“糊涂账”？

收费公路改革：如何杜绝“糊涂账”？

背景材料：

收费公路将迎来重大改革。2015年7月21日，交通运输部就《收费公路管理条例》修订稿（以下简称《修订稿》），向社会公开征求意见。《修订稿》拟对高速公路收费期限作出调整，高速公路将长期收费。《修订稿》规定，政府收费高速路偿债期拟按实际债务所需时间确定，各省实行统借统还；特许经营高速公路经营期一般不超过30年，届满后与偿债期政府收费公路统一收费；偿债期、经营期结束后实行养护管理收费。然而，《修订稿》一经发布，即引来社会公众和媒体的争议和质疑。有人指出，收费公路统借统还，是否将令高速公路成为“永久提款机”？有人质疑，车主在购车和加油时，已经缴纳的车购税和燃油税中已包含养路费用，高速公路长期收养路费是否属于重复收费？有人甚至对条例修订的内容与上位法是否一致表示怀疑。据新华网统计显示，民众对高速公路长期收费制度反对者占比达79.8%。对于《修订稿》所明确的改革焦点的争议仍在发酵中。

然而不容忽视的是，此次条例修订是在高速公路出现了大面积亏损的背景下出台的。根据交通部发布的《2014年全国收费公路统计公报》数据，2014年中国收费公路总亏损达1571.1亿元（2013年亏损661亿元），其中高速公路收支缺口为1359.6亿元。这自然牵引出一个问题：巨额亏损从何而来？与此同时，近年来高速公路领域腐败现象频出也始终挑动着公众的神经：相关审计报告显示，1999-2005年，河北省交通厅以及其下属的三家高速公路的法人单位，从五条高速公路里提取了6.48亿元，用于发放工资、奖金、建福利房；河北省交通厅为了给交警的办公提供更便利的条件，提取了2个多亿。无独有偶，审计部门2013年曾对安毛高速等5条高速公路进行审计发现，不足500公里的高速公路出现多计工程款、使用

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

王丛虎：中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院副教授，财政部中国政府采购网咨询专家，研究领域为政府法治与应急管理、政府采购与公共资源交易、廉政建设与反腐败等

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑假发票等问题资金90亿元……在没有详细账本公开的情况下，这不免让公众认为延期收费很大程度上是为了弥补巨亏甚至贪腐造成的损失。收费公路必须在交出一本“明白账”的前提下推进改革。

从1988年第一条高速公路通车到如今总里程居世界第一，“借钱修路、收费还贷”的收费公路政策使我国快速将高速公路总规模做大。与此同时，也积累下债务高企、亏损加剧、腐败案频发等诸多矛盾，自2004年11月1日起施行的现行《收费公路管理条例》亟需修订。然而自《修订稿》发布，一石激起千层浪。高速公路为何拟长期收费？依据何在？统借统还、将一省内的高速公路打包处理是否有悖公平？从财税管理角度看，收费公路改革的关键何在？本期监督沙龙聚焦收费公路改革，围绕《修订稿》改革焦点进行相关探讨。

高速公路拟长期收费：合法、合理、合适否？

主持人：结合材料和相关背景，如何解释多年来收费公路总体巨额亏损的现象？高速公路债务高企、巨额亏损的原因何在？

林江：我认为多年来收费公路总体巨额亏损的原因有以下几个方面：一是收费公路的里程不断增加，但是不少收费公路的经济效益其实并不好，这涉及当初兴建高速公路或者其他收费公路时缺乏必要的可行性论证，结果就是相关公路的收费还弥补不了养路费用的支出，故造成亏损；二是收费公路的管理还不到位，主要体现为收费公路的收入去向不明，有多少拿去养路，有多少拿去支付公路管理人员的工资福利，有多少作为地方政府的其他财政支出，账目并不清楚，因此，上述的巨额亏损虽然是官方的声称，但是老百姓未必会买账；三是对于政府性收费公路和经营性收费公路的管理存在较大的问题甚至漏洞，一般来说，政府性收费公路最长的收费年限是有规定的，而且既然老百姓交了税，而且车辆通行的时候也按照规定缴纳了通行费，到头来还跟公众说收费公路是亏损的，是难以服众的，这里很有可能是政府对上述两种类型的收费公路应该如何分开管理没有清晰的说明（事实上，在很多省区，无论是政府性收费公路还是经营性收费公路都统一交由交通厅或交通局下属的一家公路收费公司统筹管理，难免会造成账目不清晰的情况）。

翟继光：收费公路总体巨额亏损的原因很多，主要原因有两个：一是布局不合理，二是腐败以及冗员过多。收费公路是经营性项目，必然要遵循市场经济的规律，根据市场需求提供收费公路。某些收费公路的市场需求并不是很大，特别是当国道、省道、县道甚至乡道的质量不断提高且逐渐免费以后，在一些经济比较落后的地区，修建收费公路很难实现盈利。收费公路经营公司往往是垄断性、政府性公司，其中养着大量冗员，且工资、福利待遇往往高于社会平均水平，再加上公司领导的腐败以及部分地方政府部门将收费公路公司作为提款机，收费公路，特别是高速公路出现巨额亏损也在预料之中。

王丛虎：任何一种结果都不是单一原因引起的，不管是收费公路总体巨额亏损，还是高速公路债台高筑，都是多方面原因所致。这里既有经济原因，如物价上涨造成各种运营成本上升，也有制度设计上的问题，如管执不分、权责不清、审计监督不够等造成的贪污浪费，当然更有管理上的原因，如管理不善造成的成本过高等等，这些都会造成收费公路总体亏损的结果。

主持人：巨亏面前，“扭亏”成为必然。根据《修订稿》，“政府收费公路中的高速公路实行统借统还，不受偿债期限的限制，按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准”，“偿债期、经营期结束后，重新核定收费标准，实行养护管理收费”。这一标准较现行的规定有很大的变化。按照现行条例，政府还贷公路最长收费期限不得超过15年(国家确定的中西部省市为20年)；经营性公路最长收费期限不得超过25年 (国家确定的中西部省市为30年)，而“收费公路的收费期限届满，必须终止收费”。在您看来，《修订稿》为延期收费“开绿灯”为何作出这样的调整？其依据何在？

林江：我认为国家出台公路收费新政，主要背景是目前国家的高速公路还在继续建设，而建设的成本不断上升，难以靠公路相关税收的收入为公路建设继续融资，另外，公路的养路费用支出还会不断上升，而目前的收费公路的收支情况不一定能够支持收费公路的可持续运作，因此需要借公路收费新政的推出为我国收费公路的运营形成可持续运作的环境。当然此举一定会引起社会较大的争议，因为这与目前的规定做法有较大的差异，也与民众“还路于民”、不断降低公路收费的预期有较大的落差。我认为，政府推出收费公路的新政也是有其依据的，即要么通过收税的方式让车辆免费通行，要么通过收费方式让公路运作畅顺，以便政府更好地为公众提供交通服务。换言之，即使国家不推出收费公路新政，如果收费公路的建设还是不断推进，国家依然可以采取增加税收的办法来作为收费公路建设的融资，任何一位人士不能说我从来不使用道路的，故公众面临两个选择，要么交更重的税，要么交费，这次新政，其实就是公路收费不设期限了，是通过交费而不是收更重的税来实现为基础设施的建设运行融资，因此，我认为依据还是有的，只是政府需要对收费公路的收支情况更清晰地向公众展示，让公众有知情权和监督权。

翟继光：《修订稿》允许延期收费主要是考虑到收费公路目前面临的亏损与债务问题，由于现行制度对收费期限一刀切，经济发达地区用不了10年就能偿还贷款，而经济落后地区收费30年也难以偿还贷款。公路收费从法律定性上来看并不属于税收，也不属于行政规费，因此，并不实行严格的税费法定原则。公路收费是受政府约束的市场行为，与加油站收费一样，你来加油，加油站当然要收费。你来使用我的公路，同样也可以收费。从这个意义上来讲，公路收费的期限无论有多长都是不违法的。

王丛虎：通读《修订稿》，不难看出，所谓的“延期收费”、“长期收费”、或者民众79.8%反对的，实际上都是由于不了解本次修订的全面内容所导致。对于基本公共服务实行 “保证基本、分级使用、超用者付费”不仅是发达国家的基本原则，同样也是任何发展中国家提供基本公共服务应该遵守的原则。具体说来，国家财政首先必须保证所有的公民都能有免费通行一般道路的权利，即《修改稿》所明确规定国家二级或修建、改建的二级 （含二级）公路不得收费，这就是“保证基本”中的所有公民的通行权问题；而对于有更高需求的通行者而言，即希望更快、更畅通地使用高级别的公路（一级或高速）则要实现“超用者付费”的原则。而这些更高级别的公路则采取多元融资渠道、多种经营的方式，长期收费是完全可以理解、也完全可行的，更是发达国家的通行做法。所以，从这个角度看，如果仅仅看到“为延期收费开绿灯”或者“长期收费”实际上是不全面的，也是没有领会整个《修改稿》精神的表现。

主持人：《修订稿》还规定，政府收费高速公路在建设模式上将 “统一贷款、统一还款”变更为“统一举债、统一收费、统一还款”，即“统借统还”，这意味着将来在一省范围内，只要一条高速公路尚未还清债务，其他路段均将一并按偿债期标准收费。同时，若高速路改扩建增加了政府债务或社会投资，还可重新核定偿债期或经营期。对此，您怎么看？

林江：我认为修改稿的说法是合理的。事实上，即使没有这次收费公路的新政，政府其实已经实行了用赚钱的收费公路的收入来补贴亏本的收费公路的运作，统一贷款，统一还款并无不妥。还是那句话，羊毛出在羊身上，只要一条高速公路未偿清债务，政府还是可以通过财政渠道来清偿，而财政收入最终还是可以通过税收的方式得以实现，也是从纳税人那里来的。而统借统还有一个好处，就是可以让公众更好地监察包括高速公路在内的所有收费公路的整体收支情况，并让政府部门更好地就收费公路的收支情况向公众公开，公众也有问责的权利。说不定这对于政府财政透明度的提高还有积极的意义。

翟继光：这种以省为单位统借统还的模式具有一定的合理性，这样既可以解决经济落后地区有高速公路的问题，又可以解决经济落后地区高速公路贷款无法偿还的问题。否则，落后地区收费公路的贷款可能永远无法还清，未来落后地区建设高速公路的速度可能也会大大降低。但这种制度的不合理性也很明显，公路收费的基本原则是使用者付费，统借统还就突破了这一原则，它让使用甲公路的消费者为乙公路埋单，这显然无法在基本原理上讲清楚。当然，公路收费标准全国一刀切也是不合理的，对于某些客流量少的收费公路可以考虑降低收费标准的“促销方式”，鼓励大家使用收费公路，实现收费公路公司与行人双赢的局面。

王丛虎：基于 “保证基本、分级使用、超用者付费”原则，高速公路实际上一种PPP的经营模式，既要保证 “超用者”的选择权和享受权，但同时更要保证投资者的收益权和盈利权，当然更要考虑作为公共服务的高速公路的公共性。所以，由政府“统借统还”来保证其公共性，而通过核定偿还期或经营期来保证其收益和营利。显然，这于情于理都是可以理解的。

公路收费，关键要有“明白账”

主持人：对于收费公路，不少人认为，买车的时候交了车辆购置税，加油的时候交了燃油税 （即成品油消费税），为什么用路还要再交通行费？这是否属于重复收费？

林江：有这种疑问很正常。但是目前的实际情况是，车辆购置税和燃油税的收入与养路、建设收费公路的支出到底是否存在着一一对应的关系？车辆通行费与养路的支出、路政人员的工资支出、福利费用支出到底存在什么样的关系？这些问题都不是很清晰的。交通运输部门负责人的说法是，车辆购置税和燃油税不足以支持新的收费公路的建设，同理，车辆通行费的收入也不一定足以抵消收费公路养路费用的支出，这些都是可能，但是公众对于相关的税收和收费的去向知之甚少，这是一个问题，因此，我不一定会视收费公路新政为重复收费，但是政府部门应该要向公众公开公路相关税收，包括车辆购置税和燃油税的去向以及通行费的去向和用途。即使政府部门可以声称说车辆购置税和燃油税并不是与收费公路建设一一对应，也是一种说法，不至于要让公众去做各种猜测。

翟继光：这种观点混淆了税费和价格的关系，人们所消耗的商品大体可以分为公共物品和私人物品。公共物品往往是不付费或者少付费的，而私人物品则应按照市场价格付费。公共物品之所以不付费或者少付费并非因为有上帝为我们付费，而是由公共税收来负担提供公共物品的成本。这种提供公共物品的方法不仅公平，而且高效。但对于私人物品，为防止搭便车现象，使用者付费是更公平、更高效的方法。公路属于公共物品是全球公认的，但在免费公路之外是否可以建设收费公路并没有一个一致的观点。多数国家认为适当修建收费公路是允许的。但其范围应进行严格限制，即该公路一般是少数人使用的，用全体纳税人的钱来修建少数人使用的公路不符合公平原则，因此，通过收费的方式让少数人负担其使用该公路的成本是合理的。但我国的收费公路过多了，占到全球收费公路90%以上。从国际通行做法来看，我国收费公路所占比例应当有所降低。另一方面，这种观点也具有一定的合理性，收费公路毕竟占用了公共资源，而且占据的往往都是比较好的公共资源，因此，收费公路具有部分公共物品的属性。关于重复收费的问题不应过多强调，因为现实生活中，重复征税、重复收费到处都是，任何国家都解决不了这个问题，只是重复的多还是少的问题。发达国家强调简化税制、减少收费，这样就大大降低了重复的问题，而我国的税收多，收费更多。一套房子上体现的税费有上百项之多，一棵青菜上体现的税费也有几十种。一辆汽车上的税费至少也有几十种。因此，公路收费也是其中之一。

王丛虎：其实这一点在《修改稿》中能清楚看到。车辆购置税、燃油税都是国家税收，由财政统一支配用于基本道路和设施 （如二级及二级以下公路）的建设，这是保证公民的基本通行权（免费通行），即提供基本公共服务。而通行费则是“用者付费”的原则，即除基本通行权以外的费用，或者说是享用了超基本公共服务的费用。正如到基本医疗医院就医不用付费，而享用豪华病房或医疗则需要另行付费一样。虽有“重复之嫌”，但却并不属于重复收费，而是享用了更高级别的服务而增加的费用。

主持人：一方面，按照“用路者付费”原则高速公路应如何收费成为关键议题，要不要延长收费、是一刀切地延长收费期还是依据具体盈亏情况有所区别对待等是收费公路改革必然要回答的问题；另一方面收来的费用应如何监管、如何杜绝“糊涂账”以遏制高速公路贪腐也成为一个不容忽视的关键问题。那么从财税管理角度看，收费公路改革的关键何在？应如何满足公众对收费公路“提速、降费、透明”等诸多期待？请谈谈您的看法。

林江：收费公路改革涉及内容广，而且与社会大众的利益息息相关，政府部门需要认真研究。我认为收费公路改革的关键还是在于税收和收费信息的公开。按照这次收费公路的新政，政府有意消除公路相关税收与公路建设支出的一一对应关系，但是政府不应该借新政取消通行费收入与公路养路支出的一一对应关系，毕竟收费公路当中有相当一部分属于经营性收费公路，而且随着公私营合作PPP在收费公路建设当中的案例与日俱增，我们更应该在公路通行费与公路养路费支出之间建立清晰的一一对应关系：如果审计的结果显示，某一条收费公路的确亏损，必须要告诉公众为什么会亏损，是收费不够用于养路支出吗？那么为什么收费没有达到预期的目标？是当初建设某条高速公路的时候缺乏可行性研究还是因为不可抗力的原因导致收费情况不能达标？我认为只要把这些财务信息和建设信息等经过审计之后向公众公开，公众人士不一定会反对收费公路延长甚至无限期收费，公众人士关心的是相关的收费，包括延长收费是否合理与合法？另外，如果公路收支情况显示，收费公路有大量的盈余，那么我认为收费公路就应该适当调低收费水平。

翟继光：公路收费的问题属于公共政策问题，应当开展公共讨论，应当交由社会公众来决定。“羊毛出在羊身上”，中国的公路不可能从天而降，只能是中国人民劳动的结晶。每个人都应当从自己的劳动成果中拿出一部分用来修建公路，这样才能有越来越多、越来越好的公路。当然，具体到如何拿的问题，就需要运用民主讨论的方式来决定了。如果全部由公共税收来负担，即实行一切道路免费的形式，一方面还需要国家额外多征税，按照目前税收法定原则的状况，恐怕很难实现。而且每个人对公路的使用量是不同的，具有很大差异，如没有汽车的家庭与有汽车的家庭，偶尔出远门的家庭与经常出远门的家庭对公路的使用量就有很大差别，完全由公共税收来负担公路的修建费用似乎也不合理。因此，目前的部分公路免费、部分公路收费的模式是比较适宜的。接下来的问题就是对公路收费的监管问题。公路拥有公共物品和私人物品的双重属性，其价格也是受政府管制的价格，因此，其收取的费用应当受到应有的监管。如果《修订稿》能够增加对公路收费款项进行监督，提高其公开性、透明度的内容，相信更能取得社会公众对《修订稿》的支持。建议将公路收费纳入准行政事业性收费管理，接受审计部门的审计监督，接受各级人大以及社会公众的监督。为此，收费公路的收支账目应当公开。这样，一方面可以赢得国人对公路长期收费的支持，另一方面也可以提高管理公司的效率，节约成本，尽快实现所有公路免费的目标。

王丛虎：如前所言，对于公路收费的问题，我们必须全面地看。高速公路作为“奢侈品”或“豪华服务”，采取用者付费，根据情况实行长期收费，这本身无可厚非。但是，毕竟不管什么样的公路都还是属于公共服务，政府都应该加强成本收益核算、加大审计监督、增强公开透明等，尤其是收费公路更应该强化执法监督，增加透明度，同时还要强化通过合同监管，提高高速公路的服务质量，以回应社会关切。■

（本栏目责任编辑：阮静）

链接：

在政府财力严重不足的历史条件下，现行收费公路政策的初始导向主要是以筹集公路建设资金为主。随着路网不断发展和完善，并考虑到上世纪90年代建成的高速公路逐步进入大修养护期的实际需要，收费公路的养护和运营管理资金的来源就成为必须解决的现实问题，加之收费政策对调节交通流量的作用，收费公路政策需要由单纯筹措建设资金，向保障公路基础设施完好畅通，实现流量调节，优化资源配置等综合功能扩展或转换。从国际和国内公路交通网发展实践看，收费与收税制度的选择，主要是对兼顾公平与效率的选择。普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金，提供均等化的公共普遍服务；收费公路则由于对不同用路群体提供效率服务为目标，用路者的使用频次存在较大差异，而宜采用直接收费的方式，其建设养护管理资金主要由用路者负担，解决税负不公平问题。通过《条例》修订，努力构建“以非收费公路为主、收费公路为辅的两个公路体系”，实现“用路者付费，差别化负担”，兼顾公平与效率，更好地保障不同用路群体的权益，满足社会公众差异化的出行需求。

——摘自《收费公路管理条例》修订说明