“苍蝇式”腐败治理突破口

刘建

◆“拍苍蝇”需要的是毅力，真正把“苍蝇式”腐败解决了，就能有效地防止“大老虎”产生，从这一点说，拍“苍蝇”意义重大

◆现在反腐实际上是与积极稳妥推进政治体制改革和推进依法治国紧密联系的。彻底反腐就要靠全面深化改革，要靠完善各方面制度。推进这样一个事关重大的改革课题，就需要有载体，比如通过设立反腐特区的办法探索经验，形成可复制的做法

真正把“苍蝇式”腐败解决了，就能有效地防止“大老虎”产生

人民论坛：“老虎”地位显赫、数量有限，“苍蝇”数量众多、并不起眼，但却无处不在。那么，“打老虎”与“拍苍蝇”面临的形势有哪些不同？

李永忠：“打老虎”需要胆量。通过周永康等一批“大老虎”的落马，现在社会上对敢不敢反腐的议论已经很少了，广大人民群众对新一届党中央和中央纪委的反腐决心非常认同，也非常支持。所以说，通过“打老虎”我们可以判断，胆量的问题已经解决了。接下来“拍苍蝇”需要的是毅力，因为处理基层小官的贪腐，胆量并不是问题，关键是能不能持续地抓下去。这就是习近平总书记所说的，一个是长期的长，一个是经常的常，“拍苍蝇”要长期坚持下去，要经常抓这项工作。

另外，就是要解决怎么铲除滋生“苍蝇”的土壤、生态和环境的问题。三十多年来，腐败形势始终没有得到有效遏制，就是因为政治的、经济的、社会的一些生态和环境越来越有利于“苍蝇”的滋生，很多贪污腐败分子由“小苍蝇、到豺狼、再到大老虎”不断演进，就是说明了这个土壤的问题。因此说，如何从制度上铲除滋生腐败的土壤，这是一项难度极大的工作。只有依靠制度反腐，才能解决拍“苍蝇”的问题。“大老虎”数量有限，但“苍蝇”数量众多，只有铲除了“苍蝇”滋生的环境，大老虎才不会产生。从这一点说，拍“苍蝇”意义重大。打掉“大老虎”，不能防止以后“老虎”还会产生，但真正把“苍蝇式”腐败解决了，就能有效地防止“大老虎”产生。“拍苍蝇”需要智慧和毅力，这两点都是很难的。

应充分发挥异体监督作用

人民论坛：在“打老虎”中，中纪委发挥了巨大威力。下一步要拍苍蝇，就要发挥广大基层纪委的作用，然而基层纪委同样身处地方官场之中，目前来看办案动力不足。我们可以看到，哪个地方中央巡视组来了，哪个地方就会形成一波反腐高压。巡视组不来，就相安无事。那么，如何让广大基层纪委真正发挥作用？

李永忠：现在我们打“大老虎”已经有基本的章法了，那就是充分利用中央巡视组的异体监督作用。中央巡视组的办案水平并不比当地纪委高超很多，但由于中央巡视组并不被所巡视地方管辖，所以就能把收集到的很多意见直接反馈给中央，这就是异体监督的作用。只有异体监督，才能发挥高效、成本低的作用。古今中外的历史都证明了同体监督是一种低效、成本高昂的监督模式。过去一年多来的反腐案例表明，我们查处的一批省部级干部也很少是由同级纪委发现的。这并不能说明我们千千万万纪检系统工作人员的个人才干有问题，而是没能充分发挥异体监督的功效。

过去一年多，我们充分发挥中央巡视组的异体监督作用，先用中央巡视组进行火力侦察，然后再把掌握的情况和信息转交有关部门深入查处，效果很好。接下来要讨论的是，为什么基层的案件查处力度不如中纪委和中央巡视组呢？中央巡视组只是巡视省、部委、央企和高校等，但省对市的巡视要发挥同样的作用，却面临诸多障碍，这有几种情况。

第一种情况：有的省党政主要领导比较廉洁，那么异体监督就能比较好地发挥作用。而有的省委本身班子就腐败严重（比如山西），有的省委主要领导本身就是腐败分子（比如苏荣、白恩培），那么在这种情况下，这个地方就很难真正支持发挥异体监督作用，既然会“拔出萝卜带出泥”，那么省对市的巡视就会走形式、做样子，这个省的领导也就没有动力通过下派巡视组查处基层腐败。第二种情况：也许当地主要党政领导比较廉洁，但是自身能力不足，他选派的巡视组也就很可能并不得力。第三种情况：还有的领导担心在官场得罪人，所以他就会瞻前顾后、左顾右盼，采取“既不靠前站，也不往后站”的行为模式，如此，巡视的威力也只能是欠火候了。各地的巡视组不能发挥除中央巡视组的作用，主要就是源于上述三种情况。

目前我国还没有地市对县的巡视制度。但是，我在调研中发现一个案例，就是云南大理的州委书记就是由纪委书记选拔上来的，他就敢于处理当地的腐败存量问题，也积极运用改革的办法铲除滋生小官贪腐的土壤，防止产生腐败增量的问题。这个案例有什么标本意义，还有待研究和论证。

当前反腐处于一种比较胶着的状态，既然胶着就需要有一个突破口

人民论坛：除了发挥纪委和巡视组的重要作用。治理基层腐败现象，从根本上铲除滋生腐败的土壤，还有哪些治本之策？

李永忠：治本之策就是习总书记去年讲到的，把权力关进制度的笼子。去年一月，在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记强调将权力关进制度的笼子。这个权力，既包括“大老虎”的权力，也包括“小苍蝇”的权力。一年后，总书记又在中纪委三次全会上提出，形成科学的权力结构，实现官员“不敢腐、不能腐、不想腐”的目标。这其中蕴含着一整套严密的逻辑关系，从下定反腐决心、到明确反腐目标，党的反腐路线图、特别是从权力反腐到制度反腐的蓝图已经绘就。

那么，什么叫科学的权力结构呢？根据我的研究，形成科学的权力结构，就要制度反腐、制度监督、制度建党，其核心就是坚决摒弃苏联模式的弊端。

苏联模式包含两个要素。一个是权力结构的问题，即集决策权、执行权、监督权于一体的权力结构。用邓小平的话说，就是权力过分集中是苏联东欧亡党亡国、演变剧变的总病根。邓小平在三十多年前的“8·18讲话”中谈到了这个问题。苏联模式的领导体制，是一种高度集权的体制。在计划经济条件下，就已经倾向于腐败；在市场经济条件下，各级官员利用“有形之手”主导转型的“权力便利”，加速滋生蔓延腐败。因此，须通过改革实现决策权、执行权、监督权的分开，如此才能从制度上保障形成科学的权力结构。endprint

另一个是选人用人的问题。前苏联采用的是，从上往下层层任免干部的等级授权制。这就造成了眼睛向上的上去了，领导喜欢的迅速提拔到领导身边。这就导致随着我们执政时间越来越长，我们的干部越来越不愿意，也不会向群众负责了。干部只向任命他的上级负责，这就会形成人身依附的现象。溜须拍马的官员就会越来越多，官场生态就会受到污染，普通党员和群众的意见也会越来越多，干群关系、党群关系就会越来越疏离。用这次群众路线教育实践中的话说就是，“脱离群众的现象大量存在”。

当前反腐处于一种比较胶着的状态，既然胶着就需要有一个突破口。当年邓小平推进经济改革，就是通过搞经济特区的办法。通过深圳等经济特区取得突破，经济改革就在全国逐步推行起来了。现在反腐实际上是与积极稳妥推进政治体制改革和推进依法治国紧密联系的。彻底反腐就要靠全面深化改革，要靠完善各方面制度。推进这样一个事关重大的改革课题，就需要有载体，比如通过设立反腐特区的办法探索经验，形成可复制的做法。

十八届四中全会专门研究了“依法治国”这个大课题，对依法治国做出了战略部署。未来我们完全可以也应当通过一些依法治县、依法治市的试点，来形成具体、可操作、可复制的办法。比如，四中全会提出了，我们要对审判权和执行权的分开进行试点，如果说法院这样的“条条”部门需要试点，那么“块块”也可以试点，“条块配合”可以取得更好的试点效果。

靠纪检监察系统的单打独斗来反腐的难度越来越大

人民论坛：习近平总书记指出，“有的干部身上有那么多毛病，而且早就有群众不断反映，但那里的党委和组织部门都不知道，或者知道了也没当回事，让这些人一而再、再而三被提拔起来，岂非咄咄怪事！”实践中也总能看到这种现象，一些小官长期劣迹斑斑，甚至到了当地百姓尽人皆知的地步，然而却经常安然无恙，这对官风，乃至民风、社会风气都产生了极大破坏。如何解决这个问题？

李永忠：影响基层腐败治理效果的一个至关重要的因素是老百姓的参与程度。多年来，靠纪检监察系统的单打独斗来反腐的难度越来越大，成本越来越高，战况越来越复杂。用习近平总书记的话讲就是腐败形势“越演越烈”。应对这种局面，就需要公众广泛、积极和有序的参与。要探索老百姓通过监督举报参与反腐的成熟途径，“微博反腐”、“小偷反腐”、“情人反腐”这些都是不可复制的个案。

我们有不少同志担心让群众参与反腐会导致失序，但我作为曾经查办过案件后来转向理论研究的老纪检，深以为积极有序的发动群众参与反腐，是反腐治本的重要途径。我在调研的过程中发现，江苏淮安的阳光纪检很有标本意义。淮安的阳光纪检通过在当地门户网站开辟专栏，请群众参与反腐，打破了纪委传统的办案风格，由深不可测变为触手可及。将问题置于阳光下，不仅对反腐意义重大，而且对其他政府部门造成了极大压力，政府各部门办事效率普遍提高。

实践证明了广大人民群众参与反腐败的积极性、有序性、有效性；证明了反腐败不是目的，反腐败是为了加强群众对党的拥护。

我的体会是：不搞群众运动不等于不依靠、不发动、不组织群众，群众中蕴藏着极大的改革、反腐败热情，当人民群众自发而且能够有序地参与反腐败时，就是腐败彻底得到遏制之时。对于反腐败的科学道路，我想应该是，必须坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的反腐败领导体制和工作机制。

（作者为原中国纪检监察学院副院长）

责编/刘瑞一 美编/李祥峰endprint