克服传统法律文化负面影响

杨阳 谭兰英

【摘要】 十八届四中全会《决定》的实施将全面推进中国治理模式的现代化进程;有效理顺中国的立法秩序，提高各级人民政府立法的合宪性与合法性;能够及时纠正党政机关行政决策普遍存在的合法性缺失问题，扭转由此带来的维稳成本不断攀升的局面;用制度创新保证司法独立是防止权力越位干预司法、实现司法公正的前提，也是消除地方保护主义、维护司法统一性的必要措施。法治文化就是要使法治成为整个社会的信仰，成为指导政党、政府、各社会组织和公民的文化“指令”。

【关键词】依法治国  制度创新  治理模式现代化  文化指令     【中图分类号】D601    【文献标识码】A

中共十八届四中全会公报及随后推出的《决定》在中共历史上第一次提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”的法治国家建设目标，极大地丰富了依法治国的理论内涵，进一步拓展了其在中国社会治理过程中的实践空间，必将对中国社会治理模式的转变、政治运行过程、行政决策和行政执法、司法制度等创新产生深远的影响。

全面推进依法治国，将有力推动中国治理模式现代化进程

在漫长的传统社会里，中国文明形成了独特的治理模式。庙堂内的皇帝——官僚与庙堂之外的乡绅——儒生形成了较为稳定的联盟关系。作为社会的治理主体，他们以儒教意识形态为主要的知识背景、思维方式和价值准则，在处理各种政治、行政和司法事务中，形成了相对固定行为模式。虽然法律在社会治理中也扮演重要角色，但因为法律难以规范千差万别的具体事务，在实践中，往往需要治理者根据儒教意识形态的原则做出临机决断和自由裁量，各层级、各部门主官的主观意志往往成为行政和司法决策中的决定力量。

新中国成立后，由于相关法律制度缺失，在很长一段时期内，各党政机关都是依靠“红头文件”来指导和规范工作。因为这些“红头文件”，给予各级党政机关的只是对某些问题的原则性指示，其规范类型与法律原则相近，远不具备法律规则所特有的具体而微的规范能力，因此仍是赋予各级党政机关较为宽泛的自由裁量权。

改革开放以来，中国的立法有了跨越式的发展，包括行政法规在内的各种法律逐步建立健全，但由于改革本身必然具有的革命性本质，突破各种条条框框的束缚，在许多时候，就难免会有超越现行法律规范界限的可能。再加上各级党政机关在推动地方经济建设过程中，每遇社会矛盾，在解决过程中，为节省成本、提高效率，很少考虑现行法律规定，往往选择法律以外的解决途径，有时甚至不惜通过法外交易来化解矛盾，实现廉价的稳定目的。

以上之治理方式，从本质上讲，仍带有明显的中国传统的人治特征。虽然在某些时候或某些具体的个案中，可能达到节省行政成本、提高决策和执行效率的效果，但总体来看却是政出多门、政令不一、司法不公、地方保护主义盛行、矛盾集聚、群体性事件频发的重要症结之所在。因此，大力推进依法治国，做到科学立法、严格执法、全民守法，最终必将完成对上述人治主义治理模式的革命，构建起以法律为基本准则的现代治理模式，极大地提高政府的治理能力和治理效率。

全面推进依法治国：重点要全面规制行政决策和执行环节

当今中国，依法治国的最大障碍不是法律缺失，而是有法不依、执法不严、执法不公，以及执法环境的不断恶化。近年来，地方政府的经济社会发展和社会维稳的压力越来越大，为此，地方政府在很多项目开发中往往采取先建设、后报送审批的做法，这不仅造成很多项目在建设初期就处于非法状态，也容易导致这些项目一旦引起纠纷，地方政府很难挺直腰杆严格执法，依法保护权利人的合法权利，不得不对闹事群众姑息迁就，最终导致恶性事件的爆发。近期云南晋宁县晋城镇富有村发生的血腥事件就是一个典型的案例。

《决定》要求各级党政机关都必须对行政决策进行合法性审查，建立公众参与、专家论证过、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的“重大行政决策法定程序”。这意味着各级党政机关在行政决策的过程中，不仅要考虑到决策的民主性、科學性，还必须注重其合法性，不能再以时间紧、任务急等理由为各种违反国家相关法律法规的工程、项目、任务等擅自打开方便之门，也意味着在任何行政工作中，国家的法律法规都必须首先得到维护和遵守。通过政府的守法、保证决策的合法性，以确保执行的严格性和有效性。

确保行政决策的合法性和执行力，前提是要厘清各级党政机关、特别是各个职能部门，乃至相关岗位的职责边界。长期以来，我国党政机关存在机构设置随意性大、科学性不足，各个职能部门之间权责界限模糊，岗位职责含混等一系列问题，客观上造成决策合法性不足、执行中潜规则盛行、相互推诿扯皮、效率低下等现象。要求建设“职能科学，权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，其中权责法定、诚信守法，不仅提法新颖，更是提醒国人依法治国是依靠这样一些关键的细节而不是空洞的口号支撑的。

全面推进依法治国：确保司法公正这一“生命线”是最起码的前提

中国传统社会，在制度设计上，一直坚持行政权兼领司法权乃至立法权的原则。在中央层面，抛开凌驾于一切法律和国家机关之上的皇帝不论，皇帝以下，宰相机构就是一个以行政权兼领立法权和司法权的部门，中国历史上重要法律制定一般都是宰相主持完成，重大案件也都先上呈宰相，再报请皇帝审核。到州县一级，知州、知县，作为行政主官都兼领本辖区的最高司法权。上述制度设计的思路和习惯，自然也会影响到新中国建立之后的制度设计。

1954年之后，我国在党、政府、司法机构的权力、资源配置、协作联动机制方面的设计存在诸多问题，总体上为行政权影响、支配甚至统揽司法权提供了方便，致使权力干预司法，司法公正难以保障的问题长期不能解决。近年来，司法不公导致的上访和群体性事件，呈现逐年增多的趋势，已渐成威胁社会稳定最重要的诱因之一。造成这种情况的原因复杂，有领导干部利用制度和机制漏洞有意或无意越权干预司法，地方司法机关出于地方利益考量违法裁判，以及司法工作人员政治素质、专业质素不高等等，由此导致的上访群体逐年扩大、群体性事件逐年增多。长此以往，各级政府都将面临越来越重的维稳压力，而社会公正亦必受到更加严重的考验。

司法是民众权利受损后最后的救济途径，其是否畅通不仅决定着个人、家庭、群体当下生命际遇，更直接关系着整个社会未来生活的预期。一个对未来感到绝望的社会不可能是一个和谐的或有前途的社会。《决定》将司法公正作为法治社会的“生命线”，正是基于对社会公正实现途径的深刻理解，《决定》提出了解决办法，首先要求建立依法独立行使审判权和检察权的制度。这应该看作是落实司法独立的重要一步。其次要求建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理记录、通报和责任追究制度。这是要认真地追究越权干预司法机关工作的党政领导的责任，堵住造成司法不公的重要制度漏洞。再次要求推进审判和执行权分离试点工作。这是要强化执行权，解决“执行难”的老大难问题。第三是要求最高人民法院设立巡回法庭，建立跨行政区的人民法院和检察院等。这是打破行政区划造成的司法壁垒，克服地方保护主义，确保国家法律的统一性。

毫无疑问，上述措施非常有针对性，如若能够落实，将在全国范围内形成有利于公正司法的制度环境，不仅极大地提高中国司法的公正度，更好地维护宪法和法律的尊严与权威，还能够极大地改善中国社会的人权状况。

法治国家的建成：必须以营造出深厚的法治文化为前提

中国文明有极其辉煌的一面，但仅就法治传统而言，我们继承的遗产却主要是负面的。中国传统社会立法和司法活动缺乏公共性。法律和司法，在普通民众的意识和潜意识里，都是权势人物对付他们的专用利器，对法律和司法，他们本能的选择就是逃避、抵触和抗拒。而权势人物往往可以利用特权玩弄法律，即便面对司法，也可以通过各种潜规则逃避惩罚。这种情况，数千年相沿，逐渐形成了权势人物以玩法、弄法为能，一般民众以逃法、抗法为荣这种很糟糕的法律文化传统。

全面推进依法治国，不仅要通过制度创新扫除显性的制度体制和机制障碍，还必须通过扎实的法治文化培育克服传统法律文化隐性影响。这要求我们必须将法治文化的建设作为基础工程来抓。要训练整个社会，从掌握最基本的法律知识入手，使之养成用法律思维思考、用法律的价值取向去裁量是非的习惯，最终是要使宪法和法律成为社会的共同信仰，成为调节大多数社会关系的基本准则，成为裁量是非功过的基本价值维度，成为指导执政党、各级政府、各种社会组织和公民行为的共同的“文化指令”。

要做到这一点，在立法中就必须将保障全体公民权利和利益放在首位，将规制党政等有权机关的行为作为重点，实现公权、私权等各种法律主体权利一律平等。要求建立国家公职人员任职宣誓效忠宪法的制度，將有助于提高党政领导干部的法律知识水平，有利于他们逐渐养成尊重宪法和法律的意识。提出“支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章等社会规范在社会治理中的积极作用”，是希望在发展社会自治的过程培养公民的法治习惯，而“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系”，建立社会和公民“利益表达机制、协商沟通机制，救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”等，都是落实宪法对公民权利承诺具体举措。

可以想见，四中全会所提出依法治国、建设法治国家的种种构想，将会逐步落实为一系列制度创新，我国距离社会主义法治国家的目标也将渐行渐近。

（作者分别为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导;中国政法大学政治与公共管理学院副教授）

【参考文献】

①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

②习近平：《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》。

③杨阳：《文化秩序与政治秩序——儒教中国的政治文化解读》，北京，中国政法大学出版社，2007年版。

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