从网络变量的角度谈网上信访的规制

袁晓新

摘 要：中国网民数量的增加、网上信访系统和政府门户网站建设为网上信访的开展提供了条件。与传统信访途径相比，网上信访优劣势并存，网络因素的加入并未从根本上改变传统信访的定位不清、职能多元的窘境。在依法治国的大背景下，网上信访成为制度创新的思路应当是：恢复网上信访的信息传递功能，明确网上信访规则的透明体系，提高网上信访主体的网络技能等。

关键词：网上信访;网络问政;网络变量

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）34-0131-03

网上信访是信访制度与互联网技术相结合产生的新生事物。不过，网络传播方式对信访制度的影响有多大，网络传播仅仅是一种技术手段的采用还是重大的制度创新？关于这一问题学者争论激烈。应当注意的是，互联网不单是“信息高速公路”，互联网还没有定型，它一直在发展、变化。在越来越多的人加入到互联网的过程中，会不断地对互联网的影响提出新的理解。现阶段，很多人认为网上信访不过是传统信访采用了互联网技术手段，与传统信访相比并无实质差别，网上信访成为制度创新尚需时日。当前，无论网络传播对信访制度的影响处于哪个阶段，完善和丰富网上信访规则，才能把握好互联网传播方式这个“最大变量”，使网上信访产生正能量。

一、网络因素的现实考察

网上信访背后的网络变量主要表现为中国网民数量的增加、政府门户网站和信访网络系统建设。据中国互联网信息中心第34次调查报告显示，截至2014年6月我国网民规模达6.32亿，其中手机网民达5.27亿。同时，政府网站建设日臻完善。早在2008年省市政府网站普及率已经达到100%，地市级政府网站普及率则达到99.1%，中央部委政府网站的普及率已达96.1%。

网上信访相关的法规政策随着网络变量的提升也逐渐跟进。2005年《信访条例》增加了电子邮件等新形式。2007年《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》提出通过网上信访等新渠道。云南德宏傣族景颇族自治州是较早采用网上信访制度的地区，从2003年开始该州3年中收到并处理电子邮件5000余件，取得了良好的社会效果。2008年时任总书记的胡锦涛在当地视察时予以批示，于是全国各地开始重视和加强网上信访工作。到2013年的中共中央通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要改革信访工作制度。从2013年7月1日起，国家信访局门户网站网上投诉全面放开，网上信访成为信访制度的重要形式。

二、网络变量对信访影响的评析

网络因素加入信访制度后，改变了传统信访的途径。与传统信访相比，网上信访凸显出自身优势，但传统信访中能够决定信访目的的因素并未因采用网上传播的方式而改变，也就是说传播方式的改变不是信访质量的决定因素。

（一）网络传播赋予网上信访的优势

网上信访有自己的特点和优势，比如高效、便捷、低成本。“原本需要几天几周的信访之路，借助网络平台几分钟就能实现。”国家行政学院教授竹立家说，“这是网络问政的重要进步”[1]。网上信访的首要优势是方便快捷，这是网上信访借助于信息传播手段而形成的核心优势。

（二）网络变量所不能改变的实质性因素

与“便民”“快捷”等好评相伴，尽管网上信访越来越普遍，但许多人还是同时选择了上访。对网络信访不满主要是因为“只有官话套话，没解决问题”，受访者对信访答复满意度普遍较低，“很不满意”占70.5%，“不满意”占17.9%，认为满意的只占3%，还有8.6%认为“一般”[2]。为什么信访人对网上信访会有如此反应，究其原因主要是缺少以下两方面的因素。

1.直接的交流沟通。在多种信访方式中，当事人为何钟情走访的方式？在于其具有不确定性中的确定性。面谈是双方之间的直接沟通，其特征具有目的性、计划性、控制性、双向性，这些都是网上信访方式所不具备的。网上信访是网络间接进行沟通交流，信访人无法判断信访对方的真实身份，受书面语言表达和反映信息的局限性制约，网上信访难以发挥传统的走访具有的语言抚慰、思想交流、缓和冲突的功能[3]。

2.实质内容的回复。网上信访最大的软肋在于解决问题成功的概率低，现实中多个网上信访屡被曝光出“神回复”，或答非所问，或千篇一律。“神回复”随即成为网上信访被讽刺的焦点[4]。部分信访案件的处理结果也在引导信访人采用传统信访，比如地方官员迫于维稳的压力，不按原则政策处理信访案件，增加补偿标准，老百姓因此会认为传统信访比网上信访更管用。

三、规范网上信访的功能定位

网上信访虽然方便快捷，但解决问题的思路还是靠人治而非法治。在当前依法治国的背景下，要彻底解决信访人所反映的难题，还应把重点放在法律途径上，树立法律的权威。同时，网上信访快捷、平等、互动的特征使公民间的信息互动加强，契合了依法治国中权力的被监督要求。

（一）畅通法律救济渠道

法治国家的实质要素包括人的尊严、自由和平等，法的最高性并不意味着以法律规定所有的社会领域，即使在法治国家中也存在不必通过法律调整的领域，但一旦对某些领域以法律做出规定后，应保持其优位的地位，使法律具有正当性与稳定性[5]。而信访制度本质上具有人治和封建色彩，它体现的不是法律的意志，而是主要靠人，某个领导人的重视和批示来解决问题。信访诉求大，关键的问题其实还在于基层维权通道不畅，少数政府不作为[6]。本来应由基层部门解决的纠纷，如果得不到公正处理、寻求司法部门，法院不受理，或受理判决了执行不力，囿于权威性不够，当事人只能选择上访。这就导致上访功能的异化，大量的纠纷挤压在上访的渠道中得不到实质性的解决。

法律纠纷解决渠道是一种经过多年的发展积淀形成的高级形态的解决纠纷形式[7]。信访和信访的选择改变是一个艰难的过程，老百姓习惯于找领导、找党委政府用行政方式解决问题，法院已经生效的裁判经过领导的批示就改变了，是对司法权威的极大损害。只有树立法律的权威，发挥法律的作用才是问题的关键。第一扩大诉讼的受案范围，应当扩大到任何法律争议，立案登记制的实施将极大地缓解这一问题;第二是提升司法公信力，降低诉讼成本，建立健全我國的司法救助体系如法律援助、诉讼保险等制度;第三是增加透明度，如司法公开、审判公开等[8]。从习惯于信访的人治方式向法治转化必然经历相对漫长的路，在此过程中，网络因素的介入有助于及时地分流涉法涉诉案件，了解法治的精髓。

（二）回归信访民意反映渠道的定位

按照法律规定信访有三个定位：第一个定位是最早的联系各级政府与人民群众之间的桥梁，意味着信访机构就是联系群众、宣传政策、做上情下达和下情上传的工作。这是《信访条例》第1条明确规定的;第二个定位是权利救济途径，信访人通常将诉讼、仲裁、行政复议等受案范围的事项通过信访的方式来解决;信访的第三个定位是对其他行政机关进行监督，信访条例第6条规定了县级以上人民政府信访工作机构的职权，其中包括“督促检查信访事项的处理”，第36条则对信访机构的督办权进行了具体的规定。当前部分实务部门主张信访部门应当扩大職权，增加编制、经费和干部高配等[9]，与依法治国理念相违背。作者支持马怀德教授的观点：取消信访在法律案件实体处理方面的功能，将信访群众引导到诉讼、复议、仲裁等法定救济途径上，即信访恢复到了解信息、转交信件的最初定位。

四、规范网上信访的主要措施

网上信访真正发挥作用需要制度落实和跟进，网络信访平台的有效运行依赖于网上信访规则的完善，明确网上信访的办理程序、终结程序、信息公开和考核评价体系等。同时，必须界定信访的性质，分流非信访事项。①

（一）规范网上信访事项的分流制度

发挥现有法律纠纷解决机制的作用，将信访事项做梳理，如涉诉涉法的信访转移到法院，由法院的审监庭、立案庭受理，如果是控告、投诉和反腐的信访转移到纪检监察机关。在此阶段做到为信访人提供情况介绍和程序引导，公开相关事项：网上信访的受案范围、网上信访事项的办理程序、网上信访事项的查询方式以及相关的信访法律法规等。其中明确网上信访的受案范围可以及时达到分流案件的作用[10]。

（二）健全网上信访规则透明体系

想要实现网上信访的效果，与其他纠纷解决途径共同发挥作用，就要构建透明的案件处理机制，实现信访主体间的良性互动。网上信访过程和结果全程可跟踪、评价，接受群众监督。②

1.公开办事流程。网上信访事项的办理程序尚未统一，各地一般依据《信访条例》自行制定办理流程，此规定不利于信访人行使权利。对信访事项的处理应当划分以下步骤：一是对网上信访平台中的信访事项进行初次登记;二是审核与分流。对登记过的信访事项进行审核后予以受理或分流，属于信访功能定位的予以受理，其他事项告知信访人采用诉讼、仲裁等途径或向人民代表大会常务委员会、公安机关、检察院职权范围内反映，以及已经受理、正在办理期限范围内的事项则不予受理;三是分类处理。将受理的信访事项进行区分，超出职权范围的案件上报上级机构批示，属于一般案件的转送有关机关;四是督察督办，对转送至其他职能部门处理的信访案件进行跟踪处理，对承办部门的工作进行必要的协调。

2.事中公开。使信访人了解信访事项的办理进度，通过网络可以查询事项的处理进度，如信访事项未受理，信访部门应当注明不受理的理由，并将解决事项的其他途径告知信访人;如果网上信访事项已受理，信访部门应将办理的情况并予以反馈，包括受理编号、承办部门、负责人及其联系方式等信息告知信访人。

3.事后公开。建立评价制度和责任机制，将网上信访的工作成效和工作人员的实绩考核相挂钩，把网上信访事项办理情况纳入目标管理考核、领导干部考核和精神文明创建考评等，实行统一管理、统一考评、统一奖惩[11]。允许信访人通过网上信访平台表达对网上信访建议和意见，信访人可以对工作人员的态度、回复速度以及处理结果等表现进行打分和评论，作为信访工作人员年度考核的主要依据。此外，提高主体的网络技能、丰富网站网页也是信访部门应当加强的内容，以加强与群众的互动交流，最终真正发挥网上信访对依法治国的推动作用。

参考文献：

[1]骆沙.保障举报人权益是网上信访一大优势[N].中国青年报，2013-07-04（11）.

[2]王峥.近九成网络信访者对官方答复不满意[N].中国青年报，2012-01-11（3）.

[3]吴天昊.网上信访：技术革新还是制度创新[J].社会观察，2008（4）：32.

[4]李逢静.31省网上领导信箱调查：有的案例选登全是感谢信[EB/OL].中国广播网，[2015-07-02].http：//www.cnr.cn/

newscenter/native/gd/201404/t20140412_515282151.shtml.

[5]韩大元.“法治国家”的形式意义和实质意义[N].检察日报，2014-01-14（3）.

[6]姜胜洪.网上信访：动因、问题及其发展路径[J].电子政务，2014（2）：85.

[7]张文显.法治与法治国家[M].北京：法律出版社，2011：81.

[8]马怀德.信访到信法的距离有多远[J].人民论坛，2013（8）：35.

[9]王顺安.破解信访难题路在何方？[J].领导科学，2012（7）：22.

[10]石佑启，黄.论网上信访及其制度保障[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2014（9）：99.

[11]王巨新.加强新时期网上信访工作[J].经济和社会发展，2010（5）：92.