区域协调合作应实行“多规合一”

在产业、人口、资源、环境、交通等方面，京津冀三地既拥有重大的共同利益，同时也面临着严峻的共同问题。这些问题仅靠其中一方的力量难以得到有效解决，必须通过区域协调合作加以整体谋划。

区域协调发展机制难以建立

吴良镛等专家指出，在以往出现重大区域性事件时，京津冀三地都会在生态、交通、水资源等方面进行协调与合作，在合作中越来越体会到，很多局部的、自身的问题只有通过相互协作才能得到解决，区域协调已经成为社会的共识。

然而，仅有共识还远远不够。当前，京津冀协调发展的长效机制尚未建立，不能满足区域经济、社会发展的现实要求，迫切需要进行制度创新和改革。一方面，创新国家层面的顶层设计，使区域协调的工作能够有长期的制度保障，把京津冀三地各自规划转变为共同的规划，把各自的行动转变为共同的行动；另一方面，在中等城市、乡镇、农村的层面，积极进行以县为单元的城镇化、新农村和制度创新试点，通过体制改革和制度创新，提高基层活力。通过不同层面的制度创新和改革，推进京津冀地区的整体协调发展。

据了解，近年来，京津冀地区围绕水资源、生态环境保护和交通设施建设方面，开展了较为广泛的区域合作，但区域发展不协调的局面仍未有所改观。

吴良镛等专家认为，区域协调发展机制难以建立，首先是因为京津冀地区跨流域、跨地区的协调工作，比如大气环境治理，渤海海洋环境的保护等，始终没有形成有效机制，在跨区域协调层面上难以解决。三地出于对地方利益和当前利益的考虑，难以站在区域和长远的角度思考问题，自觉解决。其次，北京在土地资源紧张，人口压力巨大的情况下，为了应对金融危机，要把北京建设成为全国高端制造业的重要基地；天津集中精力发展滨海新区，大力发展现代制造业，难以顾及与河北沿海地区的协调；河北发展“环首都绿色经济圈”，要紧贴北京建设三个百万人口的新区。三地之间迫切需要建立有效的合作协调机制，避免无序竞争，实现区域协调发展。

邢天河表示，区域合作与协调，首先多规合一面对的就是利益分配问题。不解决利益分配问题，区域合作将很难进行，也就谈不上区域协调。解决利益分配首先要利用市场机制，研究利用市场的力量推动区域合作。研究从北京、天津疏散出去的产业，当地政府、企业自身和接受产业方各自能够得到什么利益，如果这些利益分配机制不建立，企业很难出去。另外，完全靠市场机制有时有些问题难以得到解决，还需利用行政手段加以推动，采取市场机制和行政措施相结合，运用两种手段共同促进区域的协调发展。

协调发展需“多规合一”

吴良镛指出，京津冀的发展仍然存在风险和不确定性，首先是这一地区人口仍将持续较快增长，资源和环境压力仍难以缓解；其次，京津走廊和沿海地区仍将是发展的主导区域，生态保护、民生改善是影响整个地区可持续发展的重要因素，但缺乏有效的发展与保护战略。

京津冀地区不像珠三角那样能够在省域内解决城市间的协调发展问题，也不像长三角那样，城乡发育较为成熟，区域内市场高度繁荣。京津冀地区的问题更为复杂，面对经济、社会、资源、环境等诸多问题，需要协调统筹解决。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，面对京津冀复杂的问题，需通过“多规合一”的制度来解决。他介绍，多规制度是在总体发展规划的基础上衍生的，是为了实现发展规划设定的目标而在具体领域做出的工作部署。由于总体发展规划具有宏观性和原则性，因此，在其他衍生的规划的具体实施中，由于法律依据和规划领域、角色、立场、目标、期限、路径、数据、程序、方法、标准不同，我国各领域规划存在着种类过多、审批依据相互矛盾、审批和监管效率低下、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至存在相互矛盾冲突等问题，如做城市发展规划时不考虑当地的土地供应能力和土地保护要求，做工业发展规划时不考虑当地的环境容量。他举例到，如对工矿用地的界定，在城市规划里主要指农村里单独的工业用地，在土地规划里指所有的工业和矿业用地，因此，导致总体规划的目标难以全部实现。为此，必须考虑多规的协调性。

国家发展改革委、国土部、环保部和住建部四部委于2014年8月联合发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》。常纪文介绍，从目前的实践情况来看，由于管理思维和工作方法不同，一些部门在“多规合一”的问题上并没有取得操作层面的共识。如各试点市县推进“多规合一”时，各部委的文件口径、要求、信息基础不一致，国家部委的文件和省市文件不一致。如有的部门想通过“多规合一”的方式，实现自己的部门想法，落实可能引起其他部门非议的建设项目或者区域开发项目。他认为，“多规合一”制度要得以实施，必须让所有的部门认可“多规合一”的统领性。京津冀在制定合一的规划时，应当以发展目标和解决现实问题为导向，并寻求解决的方法。设计具体的措施时，切忌“同床异梦”各有想法。通过一体化的发展战略和空间开发管控，既有利于保持原有的发展优势，又有利于整合资源，淘汰落后，形成新的竞争优势，还利于加强生态建设，提高环境容量。

“多规合一”有利于建立一个工作平台和机制，促进各部门在环境保护方面充分探讨、协商，取长补短。“多规合一”的实施虽然在某些方面限制了发展，但是其扬长避短，以区域承载力为基础确定发展方向、发展规模和人口规模，在行政区域的空间范围和生态范围内实行环境、自然资源、经济、土地等资源的配置优化，创造更多的环境容量和经济价值，保障优势企业的国际竞争力，为未来创造更多的发展空间。