市级行政事业单位资产管理实证研究——基于绍兴市资产管理调研数据

金杨丹

（绍兴市行政事业单位资产管理中心 浙江 绍兴）

行政事业单位资产，是指由行政事业单位占有和使用的、在法律上确认为国家所有，且能够以货币计量的各种经济资源的总和。行政事业单位资产管理包括行政事业单位资产的配置、使用、处置以及产权登记、资产评估、绩效评价、收益收缴等内容。当前，绍兴市级行政事业单位资产管理重点包括：资产配置、房产出租、闲置资产（除房产以外）调剂、资产处置、产权登记（资产管理信息系统信息登记和维护）、收益收缴等内容。

一、市级行政事业单位资产管理工作遵循的原则

1.与预算管理相相结合、厉行节约的原则

市级行政事业单位需要配置资产，应严格按照市财政局批复的年度预算执行。未列入年度预算安排，一律不得随意购建。

单位配置资产以 节约行政成本、提高资产效益为原则。单位配置资产，应向市财政局提出配置申请。市财政局应首先考虑从现有的 公物仓 资产（闲置资产）中调剂或借用，若调剂、借用均不成功但可以租赁的（尤其对于房产），费用按年度预算执行。若调剂和租借都不成功的，最后再考虑购建。另外，单位更新资产必须遵循 先报废、后购建 的原则，不得超标准占有资产，或出现闲置资产泛滥。

2.集中管理原则

市级行政事业单位处置（报废）资产，由市财政局资产管理中心（以下简称 资产管理中心）集中收拢，待仓库满后，经评估机构评估，委托拍卖中介集中拍卖，拍卖款由资产管理中心集中收缴；市级行政事业单位房产出租集中管理模式为：由市财政局授权市机管局和市建设局集中受理出租申请、公共资源交易中心集中招标出租、资产管理中心集中收缴房租；另外，对于各单位提出处置但仍可使用的闲置资产，集中纳入公物仓 管理，由资产管理中心统一调剂和无偿出借。

通过资产的集中管理，一方面，可以防止各单位随意处置或出租资产，有利于资产的统筹管理，防止国有资产流失；另一方面，通过引入集中招拍等市场机制，提高国有资产收益。

3.分类管理原则

在处置资产（除房产外）过程中，将资产分为直接报废资产和尚可使用资产。报废资产进入报废仓库报废，尚可使用资产纳入 公物仓 用于调剂和无偿出借，继续发挥效益。

对于行政事业单位房产，分为纳入 三集中 管理房产和自行出租房产。自行出租房产主要包括在政策之前出租的房产、不具备集中招租的房产以及不适宜集中招租的房产。出于尊重历史、保护承租人权益和维护社会利益角度考虑，此类房产暂未纳入 三集中 管理。

二、行政事业单位资产管理工作中的探索

近年来，行政事业单位资产管理受到中央和地方的高度重视。2013 年，由中央牵头，在全国范围内开展行政事业单位办公用房整治。2014 年，重点开展行政事业单位出资企业产权登记工作，以进一步夯实资产管理基础。这几年，绍兴市在行政事业单位资产管理工作方面，进行了努力探索，取得了一定的工作创新。

1.市级行政事业单位资产分类处置

近几年，对于资产报废处置工作，重点致力于严格审批、规范程序。2011 年、2012 年、2013 年集中处置报废资产情况如下表所示：

年份处置收入（万元）2011 52 77 2360 108 2012 56 92 2900 134 2013 105 112 3354 70合 计 281 8614 312指标 涉及单位数（家）审核批数（批）报废资产价值（万元）

收储价值（万元）2012（7 12月） 1 12 4.07 2013 2 534 47.43合 计 546 51.5年份 指标 收储批数（批）资产件数（件）

2. 公物仓 资产公开调剂和无偿出借

闲置资产（ 公物仓 资产）的公开调剂和无偿出借，不但可以充分发挥国有资产的使用效益，还可以节约一定的财政资金。该项工作自2012 年11 月开展以来，截至2013 年底，市级 公物仓 无偿出借给7 家单位7 批次218 件资产，合计价值19.5 万元。情况如下表所示：

年份指标 涉及单位（家）调剂批数（批）出借批数（批）出借数量（件）2012（11、12 月） 1 0 1 1 2013 6 0 6 217合 计 0 7 218出借价值（万元）0.42 19.05 19.5

3.市级行政事业单位房产 三集中 和 以票控租 管理

市级行政事业单位房产出租实行 三集中 管理以来，租金收入逐年提高，有力补充了财政收入。自2011年（9 月开始）、2012 年、2013 年纳入 三集中 管理情况如下表所示：

年份新增房租（万元）2011（9月开始） 8 48 20.33% 352指标 涉租单位（家）新增出租房产（处）较原租金上涨老合同租金（万元）2012 23 194 35.3% 1532 280年租金合计（万元）352 1812 2013 48 173 44.26% 957 1614 2571合 计 415 2841 1894 4735

2013 年，探索通过 以票控租 机制对行政事业单位房产出租实施有效的、精细化的管理。市财税局确立了行政事业单位房产租金统一由资产管理中心集中收缴、出租发票统一由资产管理中心开具。自该机制落实以后至2013 年底，经资产管理中心收缴的房租情况如下表所示：

年份 指标 涉租单位（家） 出租合同（份） 房租（万元行政、参公事业 11 100 369其它事业 23 99 605合 计 34 199 974

通过 以票控租 机制，第一，可以摸清单位自行出租房产的情况；第二，可以规范国有资产收益上缴财政行为；第三，可以在一定程度上杜绝单位任意出租房产的问题。

三、资产管理中存在问题及分析

1.管理体制方面，机构设置尚不到位，不利于理顺资产管理职能

当前，资产管理中心主要承担着市级行政事业单位废旧物质报废处置、牵头闲置房产出租、行政事业单位其他资产处置划转以及单位对外投资国有企业产权变更等工作，并按照市政府要求完成资产管理其他方面的工作。由于资产管理一些职能分散在财政各业务处室，导致有些事项处理对外口径不一致。

另外，在房产管理方面，由于将行政事业单位房产委托由市机管局（自管公房）、市建设局（直管公房）分别管理。在管理中，特别是在房产出租事项遇到困难时，难免出现部门之间责任推诿和扯皮现象，致使深化行政事业单位房产管理工作捉襟见肘。

2.房产出租管理中，纳入 三集中 管理比例仍偏低

截至2013 年底，已通过 三集中 管理收取租金的房产总共415 处，结合2012 年的市级行政事业单位房产清查结果看，市级行政事业单位出租出借房产总数1203 处，仅占34.50%，大部分仍处于自行出租状态。大量自行出租房产的存在，一方面不利于行政事业单位资产的集中管理，提高国有资产效益；另一方面，也给黑箱操作 和领导干部以权谋私留下隐患。

3.纳入 三集中 出租管理房产违约率仍居高

当前违约行为主要表现为拖欠房租现象。经统计，2014 年5 月、6 月、7 月、8 月纳入 三集中 出租管理房产拖欠房租情况如下表所示：

计时间 指标 拖欠房租房产数（处）统应缴房租房产数（处） 缴租逾期率5 月8 日 93 339 27.43%6 月8 日 91 349 26.07%95 7 月8 日8 月8 日86 402 388 24.48%21.39%

经落实 资产管理中心每月催告产权单位、产权单位催告承租人缴租 机制后，缴租逾期率有所回落，但仍超20%。高违约率除了近几年经济形势低靡、交通治理导致经营效益不佳致使承租人违约外，还有一个重要原因，就是产权单位特别是行政及参公事业单位因出于 单位经费由财政统筹安排，与房租收入不挂勾 考虑，对出租房疏于管理，国有资产管理责任不到位。另外，可能存在部分承租人认为行政事业单位房产姓 公 ，缺少明确的利益主体，违约拖欠房租，公 家也不会追究。事实上，针对此类合同违约，通过司法途径解决确实存在困难，尤其是在法院强制执行环节。

4.单位对于 公物仓 资产调剂积极性不高

据调研结果看，截至2013 年年底，公物仓 资产只发生无偿出借业务，时限一般为一年，未发生调剂业务。一方面，相对于新办公设备及家具，公物仓 资产质量及性能确实较差；另一方面，大部分单位主观上还未树立节约意识，宁可暂时借用，也不愿调剂使用 旧东西 。

5.资产管理信息系统中房产信息不完善

当前，绍兴市级行政事业单位资产管理信息系统已基本完善，但单位对于资产信息动态更新欠及时，特别是房产方面，因为客观上也存在大量房产产权不明、权属不清的情况，给登记和完善带来困难。且因缺少有效监督机制，单位对于房产状态变化（如房产自用转化为出租、出借等）未在管理系统中作及时更新，造成信息系统里资产信息不全、不新。

四、意见及建议

1.理顺资产管理体制，破除部门障碍

在行政事业单位资产管理越来越受到重视的形势下，建议改革和理顺资产管理体制。将现有的资产管理中心扩充或重新组建。提升单位级别（当前绍兴市财政局资产管理中心为副科级事业单位）、集中资产管理权限、增加人员编制。将分散在财政各业务处室和市机管局、市建设局的资产管理权限收归资产管理中心，以理顺管理体制、统一责任主体、消除管理缝隙。人员编制方面，可以将原财政业务处室和市机管局、市建设局相关资产管理人员抽调组成，亦可通过事业单位考试统一招录。

督促各单位落实具体资产管理责任人和管理员，有条件的单位应配备专职管理员；建立完善对各单位资产管理人员的定期培训、知识更新制度等；同时加强对单位资产管理人员的考核，提高资产管理队伍的专业水平。

2.挖掘 以票控租 深度，促进房产出租 三集中

严格控制对自行出租房产开具发票。针对当前仍存在大量自行出租房产的问题，将继续挖掘 以票控租 机制的潜力。以票控租 机制前期已初见成效，规范了各单位国有资产收益缴库行为。在此基础上，将严格审查未公开招租的原因。除历史遗留问题、条件上不适合公开招租等原因暂时不能纳入集中管理外，对于可以公开招租但仍自行出租的房产，将一律不再开具发票。以此倒逼行政事业单位房产的 阳光招租。

3.继续落实房租 催告催缴 机制，完善补充房租管理办法

（1）继续落实 资产管理中心每月催告产权单位、产权单位催告承租人缴租 机制。为提高产权单位对国有资产管理的责任感，资产管理中心将继续落实每月催告制度，同时，也提高承租人履行合同的诚信意识，防止出现违约潮。

（2）研究落实缴租激励机制。为提高承租人及时缴租的积极性，对于已经经过公开招租的房产，承租人正在持续经营的，同时不存在转租等违约行为并按合同约定按时足额缴纳租金且又有意向续租的，可以由原承租人提出书面申请，经资产管理中心核实缴租情况、产权单位签署意见、市机管局审核（直管公房由市房管处签署意见、市建设局审核），报市财政局审批同意后可最多续租一个合同期，续租价格一般不低于原合同期最后一年租金标准。

4.财政各业务处室配合，充分发挥 公物仓 效用

公物仓 资产性能良好，尚可使用，可以满足一般工作要求。财政各业务处室对归口单位业务情况比较了解，对单位的资产配置较容易把关，因此，建议各处室积极配合，充分发挥 公物仓 效用，促进国有资产的共享共用 。第一，在审批新购建资产前，首先考虑从公物仓 资产中调剂或借用。第二，对于临时性机构或临时性业务需要资产的情况，可以借用，期限一般不超过一年；除此之外，应从 公物仓 中调剂资产，办理资产产权转移手续。

5.落实资产管理信息系统信息专人负责和监督机制

资产管理信息是资产管理工作的基础，基础工作不实势必影响整个资产管理效益。做实做好行政事业单位资产管理信息系统对于提高资产管理水平起到技术性支撑作用。应督促各单位落实专人负责资产信息管理工作，做实做好本单位资产信息特别是房产信息的更新维护工作。作为国有资产产权管理部门，市财政局各业务处室要落实专人加强对各归口单位信息管理方面的日常指导、监督和检查，确保资产信息及时、有效。这样，有利于各级部门动态完整地掌握单位资产相关信息，所有者和管理者强化对资产的监控，促进信息共享共用。