我国财政对粮食直接补贴的政策绩效评价

张荐华，刘培生

（云南大学 经济学院，云南 昆明 650091）

我国财政对粮食直接补贴的政策绩效评价

张荐华，刘培生

（云南大学 经济学院，云南 昆明 650091）

本文结合我国粮食财政直接补贴的政策实践，通过构建粮食财政直接补贴政策绩效的评价指标体系，对评价指标体系做出标准化处理，再运用层次分析法（AHP方法）计算出各指标的权重，然后通过AHP模型对我国粮食财政直接补贴政策的绩效做出综合评价。结果显示：国家实施粮食财政直补前后的政策绩效差异较为明显，粮食直补政策对粮食产量和农民增收具有显著的正相关；因此，未来的粮食安全与农民稳定增收问题仍亟须补贴政策的加强及相关政策的配套和完善。

粮食；财政直接补贴；层次分析法；政策绩效

一、引言

粮食财政直接补贴政策是旨在保护和发展本国粮食生产、确保粮食安全和农民收入的重要政策，也是当今世界许多国家特别是发达国家普遍?用的政策。我国从20世纪50年代末就开始实行粮食补贴政策，但是在很长一个时期都是执行价格支持的间接补贴政策。近些年来，随着种粮人工成本和生产资料成本的不断上涨，种粮生产效益持续下降，尤其与种植经济作物和进城打工相比，种粮给农民带来的收益较低，这严重挫伤了农民的种粮积极性。我国粮食总产量持续走低，从1998年的5.12亿吨，下降到2003年的4.31亿吨（我国粮食产量的安全警戒线为4.85亿吨）；粮食人均占有量也由1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。在这种背景下，为了改变粮食产量下滑的趋势，调动农民的种粮积极性，2001年国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，做出“将补贴直接补贴给农民的试点”的决定，目的是增加粮食供给，稳定粮食生产，保障国家粮食安全并提高农民收入。2002年开始在吉林省和安徽省试点运行粮食的财政直接补贴并取得成效，2004年粮食生产的财政直接补贴政策在全国31个省（市、自治区）全面铺开。目前，我国已初步形成了以对种粮农民粮食直接补贴、农资综合直补为主的综合性收入补贴（又称粮食综合补贴）和以良种补贴、农机具购置补贴为主的生产性专项补贴以及粮食最低收购价相结合的粮食补贴政策体系，兼顾了保障粮食生产和农民收入政策目标的要求。其中：粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴及农资综合补贴政策是涉及面最广、政府财政支出最多的四项财政直接补贴政策措施。我国政府实施的一系列粮食财政直接补贴政策的核心目标就是实现粮食增产、农业增效、农民增收。以粮食生产者直接补贴为主的粮食财政补贴政策出台以来，农民生产粮食积极性得到很大提高，粮食生产出现重要转机，粮食总产量也从多年下滑、低谷徘徊转向稳定发展，2007年我国粮食产量重登5亿吨，此后粮食总产量逐年得到提高，2013年粮食总产量历史性的突破了6亿吨，粮食供求矛盾得到缓解。

已有相关文献资料中，关于我国粮食财政直接补贴政策绩效评方面的研究成果较为鲜见，已有相关成果只是对我国粮食财政直接补贴政策实施效果进行评价。叶慧、王雅鹏（2006）利用较标准的研究效率问题的数据包络分析法，从“制度效率”和“规模效率”两方面研究粮食补贴效率。［1］张莹（2013）重点分析了粮食直接补贴政策实施过程中存在的问题，对我国粮食直接补贴未来体系进行展望，并提出完善我国粮食直接补贴政策的相关对策建议。［2］王姣、肖海峰（2006）利用实证数学规划模型（PMP模型），基于河北、河南和山东3省5个县340户农户调查数据，定量分析了粮食直接补贴政策及各种补贴形式对粮食产量和农民收入的影响。［3］颜士锋、于乐（2005）对种粮农民直接补贴的背景进行简要介绍，在此基础上，对粮食直接补贴政策进行经济学分析。［4］李瑞锋（2006）认为，虽然从总体上来讲，粮食直接补贴政策直接惠及农民，提高了农民种粮积极性，为购销市场化的推进和国有粮食企业的制度改进创造了条件，可以有效利用粮食风险基金，但是作为一种改革，仍然存在很多突出问题。［5］杨茂（2007）以河南省为研究对象，对粮食直接补贴政策的实施效果进行调查、研究及分析。［6］臧文如（2012）评价现行粮食财政直接补贴政策对粮食安全的影响，对其影响展开经济学分析，探讨粮食财政直接补贴政策影响粮食安全的作用机理，并且提出了一些对策措施。［7］

综上所述，已有相关成果只是对我国粮食财政直接补贴政策实施效果进行评价。自从2004年我国粮食财政直接补贴政策全面实施以来，至今已经有10年时间，关于粮食财政直接补贴政策的实施绩效评价也应该提上日程，应该引起高度重视。但是目前运用计量方法对我国粮食财政直接补贴政策绩效进行评价的相关成果十分少见。运用现代计量经济学方法，对我国财政对粮食的直接补贴政策做出绩效评价，对于改进和完善相关政策，提高粮食产出效率，保障粮食安全，具有重要的现实意义。

层次分析法（Analytic Hierarchy Process简称AHP模型）是美国运筹学家桑地（T．L．Saaty）教授于20世纪70年代初提出的，AHP模型是对政策性问题进行定量分析的一种简便、灵活又实用的方法。本文拟采用AHP模型，对我国粮食的财政直接补贴的政策绩效进行评价。

二、我国粮食财政直接补贴政策绩效评价指标体系的构建

（一）粮食财政直接补贴政策绩效评价指标的选择

从理论上讲，在政策绩效评价指标体系选择中需要做到：（1）必须能够反映政策绩效的特征；（2）选取具有代表性的关键指标；（3）指标之间具有相对独立性；（4）可以取得官方统计数据；（5）指标数量要适中。但是目前国内学术界对粮食财政直接补贴政策绩效评价指标体系方面的研究成果比较少，还处于初步探索阶段。我们综合学者们的相关研究成果，再结合本文研究对象的特性，建立了一个二级评价指标体系，对我国粮食的财政直接补贴政策绩效进行评价（指标体系见表1）。

我国财政对粮食的直接补贴政策是从2004年开始实施的，为了能够对粮食财政直接补贴政策实施前后的绩效进行比较，我们选取的时期范围是1998年～2013年。粮食的财政直接补贴政策绩效评价的各指标数据来源于1999年～2014年的《中国统计年鉴》。

表1 我国粮食财政直接补贴政策绩效评价的指标体系

根据中国农业年鉴的统计方法，粮食包括谷物（包括水稻、小麦、玉米谷子、高粱等谷物）、豆类（包括黄豆、青豆和黑豆）和薯类（薯类只包括马铃薯和甘薯，不包括木薯和芋头）。

（二）粮食财政直接补贴政策绩效评价指标数据的标准化处理

考虑到这些评价指标数据的量纲和数量级不一致，如果直接用这些数据进行计量分析，会使评价结果受到影响，也很难给予一个合理的经济解释。因此需要对这些原始数据进行标准化处理，标准化处理以后的数据不仅可以继续包含原始数据的全部信息，而且还可以有效消除量纲与数量级的影响。标准化的计算公式为：

其中Ci为被评价指标数据值，Cmin为该组指标值的最小值，Cmax为该组指标值的最大值，Pi为被评价方案指标得分值（即评定系数）。标准化以后的绩效评价各指标数据消除了量纲和数量级的差别，便于进行比较分析（指标数据及标准化以后的数据略）。

三、基于AHP模型的财政对粮食直接补贴政策绩效评价过程及结果

基于AHP模型的综合指数方法，是一种将定性分析与定量分析相结合的分析方法，它被用于处理那些由于难以获取完全数据而不易量化分析的问题。基于AHP模型的综合指数方法的基本原理是排序原理，具体可描述为：层次分析法首先将影响评价的各个指标组成一个大的评价指标体系；然后两两比较各因素的重要性，即可给出所有因素按重要性程度的一个排序，排序结果是与总目标相挂钩的；最后对指标排序结果进行分析，以有助于进行评价。［8］

（一）将我国粮食财政直接补贴政策绩效评价指标按重要程度进行排序

应用农业经济学的原理，可以确定一级二级评价指标并按其重要程度排出顺序，一级评价指标按其重要程度排序结果是：粮食总产量、粮食人均产量、粮食生产规模、农业产值、农业生产条件。粮食总产量评价指标中的二级评价指标按其重要程度排序结果是：谷物类粮食总产量、豆类粮食总产量、薯类粮食总产量；粮食人均产量评价指标中的二级评价指标按其重要程度排序结果是：谷物类粮食人均产量、豆类粮食人均产量、薯类粮食人均产量、农村居民家庭平均每人出售粮食量；粮食生产规模评价指标中的二级评价指标只包括两个指标，即：粮食作物播种面积、农村居民家庭经营耕地面积，这两个指标差异不大；农业产值评价指标中的二级评价指标按其重要程度排序结果是：农业总产值、人均农业产值、农民人均纯收入；农业生产条件评价指标中的二级评价指标按其重要程度排序结果是：农用大中型拖拉机、有效灌溉面积、化肥施用量、小型拖拉机、农用排灌柴油机。

（二）构建我国粮食财政直接补贴政策绩效评价一级指标和二级指标两两比较判断矩阵

因为上述各级指标对我国粮食财政直接补贴政策绩效评价的重要性无法直接定量分析，而只能定性分析，我们构建两两比较的判断矩阵。表示对的相对重要程度，一般取1，2，3……9及它们的倒数。其中＝1，表示与同样重要，且＝1；＝3，表示比重要一点，且＝1／3；＝5，表示比重要，且＝1／5；＝7，表示比重要得多，且＝1／7；＝9，表示比极端重要，且＝1／9。

如前所述，我国粮食财政直接补贴政策绩效评价的指标体系中包括5个一级评价指标、17个二级评价指标，粮食总产量与农业产值评价指标包括3个二级评价指标，粮食人均产量评价指标包括4个二级评价指标，粮食生产规模评价指标包括2个二级评价指标，农业生产条件评价指标包括5个二级评价指标。

因此，我们构建谷物类粮食总产量、豆类粮食总产量、薯类粮食总产量3个二级指标，以及农业总产值、人均农业产值、农民人均纯收入3个二级指标两两比较判断矩阵如下所示：

构建谷物类粮食人均产量、豆类粮食人均产量、薯类粮食人均产量、农村居民家庭平均每人出售粮食量4个二级指标两两比较判断矩阵如下所示：

构造粮食总产量、粮食人均产量、粮食生产规模、农业产值、农业生产条件5个一级指标两两比较判断矩阵，以及农用大中型拖拉机、有效灌溉面积、化肥施用量、小型拖拉机、农用排灌柴油机5个二级指标两两比较判断矩阵如下所示：

粮食作物播种面积与农村居民家庭经营耕地面积2个二级指标地位相当，也就是说粮食作物播种面积与农村居民家庭经营耕地面积2个二级指标不需要构建两两比较判断矩阵。

（三）计算我国粮食财政直接补贴政策绩效评价一级指标和二级指标的权重

在层次分析法中，判断矩阵特征值和特征向量的计算尤为关键，判断矩阵特征值（尤其是最大特征值）的数值可以由Matlab软件计算得出，特征向量（也即各指标的权重）的计算步骤是：

其次，再计算pi的n次方根，其计算公式如下：

最后，再计算各指标的权重，其计算公式如下：

按照上述计算方法，可以得到粮食总产量、粮食人均产量、粮食生产规模、农业产值、农业生产条件5个一级指标以及农用大中型拖拉机、有效灌溉面积、化肥施用量、小型拖拉机、农用排灌柴油机5个二级指标的权重分别是：0.417、0.263、0.160、0.097、0.062；谷物类粮食人均产量、豆类粮食人均产量、薯类粮食人均产量、农村居民家庭平均每人出售粮食量4个二级指标的权重分别是：0.467、0.277、0.160、0.095；谷物类粮食总产量、豆类粮食总产量、薯类粮食总产量3个二级指标以及农业总产值、人均农业产值、农民人均纯收入3个二级指标的权重分别是：0.540、0.297、0.163。粮食作物播种面积与农村居民家庭经营耕地面积2个二级指标的权重都是1／2。

（四）粮食财政直接补贴政策绩效评价指标两两比较判断矩阵的一致性检验

接下来需要对判断矩阵进行一致性检验，这就需要计算随机一致性比率CR，CR可以由下式表示：

其中CI是一致性指标，RI为判断矩阵的平均随机一致性数值，CI可以由下式表示：

其中为判断矩阵的最大特征值，p为评价指标体系中的指标个数，如果CI＝0，则说明判断矩阵具有完全一致性，不需要计算（5）式；如果CI≠ 0，则还需要计算（5）式。RI可以查表而得，其数值如表2所示。

表2 判断矩阵平均随机一致性数值表

根据计算出的随机一致性比率CR数值，当随机一致性比率CR＜0．1时，则认为层次分析排序的结果有满意的一致性，即各指标的权重的分配是合理的；否则，要调整判断矩阵的元素取值，重新分配各指标的权重的值。［9］

根据matlab软件计算结果，粮食总产量、粮食人均产量、粮食生产规模、农业产值、农业生产条件5个一级指标两两比较判断矩阵，以及农用大中型拖拉机、有效灌溉面积、化肥施用量、小型拖拉机、农用排灌柴油机5个二级指标两两比较判断矩阵的最大特征值为5.0681，并且已知判断矩阵的阶数是5，因此根据（6）式可以计算出判断矩阵一致性数值CI为0.0170。另外，根据表2可以知道判断矩阵的平均随机一致性数值为0.90，根据（5）式可以计算出判断矩阵随机一致性比率CR为0.0189，其数值小于0.1，因此认为层次分析排序的结果有满意的一致性，即各指标的权重的分配是合理的。谷物类粮食人均产量、豆类粮食人均产量、薯类粮食人均产量、农村居民家庭平均每人出售粮食量4个二级指标两两比较判断矩阵两两比较判断矩阵的最大特征值为4.0310，并且已知判断矩阵的阶数是4，因此根据（6）式可以计算出判断矩阵一致性数值CI为0.0103。另外，根据表2可以知道判断矩阵的平均随机一致性数值为0.58，根据（5）式可以计算出判断矩阵随机一致性比率CR为0.0178，其数值小于0.1，因此认为层次分析排序的结果有满意的一致性，即各指标的权重的分配是合理的。谷物类粮食总产量、豆类粮食总产量、薯类粮食总产量3个二级指标，以及农业总产值、人均农业产值、农民人均纯收入3个二级指标两两比较判断矩阵的最大特征值为3.0092，并且已知判断矩阵的阶数是3，因此根据（6）式可以计算出判断矩阵一致性数值CI为0.0046。另外，根据表2可以知道判断矩阵的平均随机一致性数值为1.24，根据（5）式可以计算出判断矩阵随机一致性比率CR为0.0037，其数值小于0.1，因此认为层次分析排序的结果有满意的一致性，即各指标的权重的分配是合理的。

在此基础上，由此可以得出我国粮食财政直接补贴政策绩效评价指标体系的权重（见表3）。

（五）运用AHP模型对我国粮食的财政直接补贴政策绩效进行评价

在前述研究的基础上，我们运用基于AHP模型的综合评价方法，对我国粮食的财政直接补贴政策绩效进行评价。计算公式为下式：

其中，cvii代表评价结果，wi为各评价指标的权重，si为标准化指标数值，t代表各级指标数目。在此基础上可以得出1998～2013年我国粮食财政直接补贴政策绩效评价数据及各一级指标绩效评价数据。我们先运用（7）式，结合各一级指标评价绩效数据，得出我国粮食的财政直接补贴政策各一级指标评价绩效数据，然后再运用（7）式，结合各一级指标评价绩效数据，得出我国粮食的财政直接补贴政策评价总绩效数据（表4为评价结果），在此基础可以做出1998～2013年我国粮食的财政直接补贴政策评价各一级指标绩效及其总绩效曲线（见图1）。

表3 我国粮食财政直接补贴政策绩效评价指标体系及其权重

（五）基于评价结果的分析

我们从表4以及图1可以总结我国粮食的财政直接补贴政策绩效的几个特征：（1）我国实施对粮食的财政直接补贴政策前后（以2004年为界），粮食的补贴政策的各一级指标绩效以及总绩效存在明显的差异。1998～2004年，我国粮食的财政补贴政策在粮食总产量、粮食人均产量以及粮食生产规模三个一级指标上绩效都出现明显下降，农业产值、农业生产条件两个一级指标绩效虽然呈现出逐年上升的趋势，但是与2004～2013年相比，上升的速度要慢，粮食的补贴政策的总绩效也呈现出明显的下降趋势。这说明在2004年以前，我国粮食的财政间接补贴政策难以提升农民粮食生产积极性，政策效果不明显。2004年以后，我国粮食的财政直接补贴政策极大地提升了农民生产粮食的积极性，政策效果比较明显；（2）2004～2006年的粮食生产补贴产生了明显的效果。2004～2006年的农业产值绩效线、农业生产条件绩效线和粮食人均产量绩效线的走向是一致的，说明粮食直补形成的机械动力增加了，农业水利设施设备改善了，增加了化肥和良种的使用量，粮食增加同时增加了农民收入；（3）2006～2008年，我国实施粮食的财政直接补贴政策绩效有明显的下降。2008年，我国粮食的财政直接补贴政策在粮食总产量、粮食人均产量两个一级指标绩效以及总绩效下降明显，2008年以后这几个指标绩效才有明显的回升。这主要是受到国内外大背景的影响，2006～2008期间的通货膨胀导致粮食生产资料成本和农村劳动力的机会成本上升，使得粮食生产成本加大，抵消了粮食直补的政策效果，影响了粮食总产量以及粮食人均产量。但是由于政府审时度势，在2008年之后加大了粮食直补的力度，确保了粮食生产规模、农业产值以及农业生产条件3个一级指标绩效不断提升；（4）从图形看，以2004年为界，我国粮食生产规模在2004年前后变化较大，农业产值及农业生产条件在2004年前后变化比较小，粮食总产量及粮食人均产量变化居中。这些说明了我国粮食的财政直接补贴政策对粮食生产规模影响比较大，对农业产值及农业生产条件影响比较小，对粮食总产量及粮食人均产量影响居中；（5）1998～2013年，粮食的生产规模绩效率线与粮食总产量的绩效线的变化趋势是一致的，而且粮食人均产量的绩效线比总产量绩效线的变化幅度大，即2003年前，家庭经营面积和粮食播种面积减少许多，粮食总产量减少却较少；相反，2003年之后，前者增加许多，后者增加较少。原因是什么？播种面积的“增减”量对粮食的总产量变化影响不大，因为“可增可减”的土地一般是比较贫瘠或生产条件较差的中低产田，这就从另一方面说明我国的部分粮食生产依然是粗放式的生产，未来粮食的增长潜力在于改变这部分粮食生产的集约化程度，改善生产条件和提高投入水平。我国耕地面积有限，很难靠增加耕地面积来增加粮食产量。就是说，除增加经营户的投入外，政府持续的财政直接补贴依然是确保粮食产量增加的主要因素。

表4 1998～2013年我国粮食财政直接补贴政策评价各一级指标绩效及总绩效

四、相关政策的改进和完善

（一）明确粮食补贴目标，统一并逐步提高粮食财政直接补贴的标准

粮食补贴的目标是增加粮食产量保障粮食安全和提高农民收入。前述实证分析结果表明，我国实施粮食的财政直接补贴政策前后，粮食生产规模、粮食总产量、粮食人均产量、农业产值以及农业生产条件方面，发生了积极的变化，说明我国粮食的财政直接补贴对粮食产量增加目标的实现是有效的。

历史的经验证明，必须继续坚持富农惠农的粮食直补政策，如果降低对农民种粮的支持力度，势必会降低农民的粮食生产积极性，影响我国的粮食安全。可以考虑将粮食的财政直补与价格总水平挂钩，使之指数化，在农资价格升高和人工成本上升时，使粮食的财政直接补贴标准随之提高。同时，逐步增加对水利灌溉等农业生产设施的财政间接补贴，推动对中低产田的改造改良，促进粮食生产的集约发展。

（二）进一步改进和完善粮食财政直接补贴政策

农业发达国家对农民的种粮直接补贴的一些行之有效的做法值得我们借鉴：如粮食财政直接补贴政策与粮食价格支持政策相分离。粮食的补贴激励政策尽可能避免与WTO的平等贸易规则相违背，尽量使用“绿箱”政策，减少对粮食贸易的政府干预，结合我国的实际，粮食的财政直补政策可以在充分考虑粮食主产区和主销区的利益、地方财政的支付能力、粮食价格和生产成本的变动及其他因素的基础上，综合确定全国统一的粮食直补标准并由中央财政统一支付。在补贴的发放方法上，逐步使用先进的卫星测控技术实际测量每个县级单位的实际耕地面积和粮食估算产量，提高粮食直补政策实施的精确性和公平性。逐步使粮食生产收入提高到与其他经济作物生产收入相等的水平，在将来应该是达到消除包括粮食生产在内的农业收入与其他产业收入差距的目标。

（三）粮食财政直补政策要与其他的制度和政策相结合并配套

要实现增加粮食产量、保障粮食安全和提高农民收入的目标，必须将粮食的财政直补政策与其他相关农业制度和政策相结合并配套实施，例如，我国农业保险制度建设和实施比较滞后，而我国受季风气候的影响，每年都有不同程度的自然灾害发生，当自然灾害发生时，粮食生产会受到很大影响，会导致粮食生产欠收甚至绝收，也会导致粮农收入大大减少，因此，在农业保险制度的基础上，政府还要建立农业防灾、赈灾体系，健全再保险和巨灾风险保险制度，为种粮农民编制一张“生活生产的安全网”，使其能够快速恢复粮食生产能力。同时，政府在农业机械化、农田水利建设、农业产业化、土地流转、城市化等政策方面，也应把粮食生产作为重要考量，与财政直补政策相结合，形成促进粮食生产的综合政策体系。特别重要的措施是，借鉴西方发达国家的经验，尽快把粮食的财政直补政策实施进行立法，使之固定化、长期化，给种粮农民长期稳定的预期，保护粮农的粮食生产积极性。

［1］叶慧，王雅鹏．采用数据包络分析法的粮食直接补贴效率分析及政策启示［J］．农业现代化研究，2006，（9）．

［2］张莹．中国粮食直接补贴政策实施效果与展望［J］．农业经济展望，2013，（6）．

［3］王姣，肖海峰．中国粮食直接补贴政策效果评价［J］．中国农村经济，2006，（12）．

［4］颜士锋，于乐．对中国粮食直接补贴政策经济效果的理论分析［J］．广东财经职业学院学报，2005，（2）．

［5］李瑞锋．我国粮食直接补贴政策的实施效果、问题及完善对策［J］．农业现代化研究，2006，（3）．

［6］杨茂．中国农业粮食直接补贴政策效应的实证分析研究［J］．中国农机化，2007，（2）．

［7］臧文如．中国粮食财政直接补贴政策对粮食数量安全的影响评价研究［D］．成都：四川农业大学，2012．

［8］陈涛．基于AHP与DEA的组合方法确定指标权重［J］．科学技术与工程，2007，（11）．

［9］阮民荣．层次分析法中残缺判断矩阵的一致性比例检验法［J］．内蒙古民族大学学报，（自然科学版）2004，（2）．

Evaluation on Performance of China s Fiscal Policy of Direct Subsidy to Grain Farm ing

ZHANG Jian－hua，LIU Pei－sheng
（School of Economics，Yunnan University，Kunming，650091，Yunnan，China）

Combined with the practice of fiscal policy of direct subsidies to grain farming in China，this paper sets up an AHP model（analytic hierarchy process）to evaluate China s fiscal policy of direct subsidies to grain farming by establishing an indica tors system，standardizing evaluation system and calculating the weight of each indicator．The result shows that there is a differ ence in the fiscal policy performance between direct and indirectsubsidies to grain farm ing and a positive correlation between fis cal policy of direct subsidies to grain farm ing and grain farming production and farmers income．Therefore，grain farming security and farmers incomegrowing in the future stillneed strengthening of fiscal policy of direct subsidiesand the supportof better rele vant policies．

grain farming；fiscal direct subsidy；analytic hierarchy process；policy performance evaluation

F810.45

：A

：1006－723X（2015）04－0060－07

〔责任编辑：黎 玫〕

张荐华，男，云南大学经济学院教授，博士生导师，主要从事宏观经济和国际经济研究；

刘培生，男，云南大学经济学院讲师，2012级博士研究生，主要从事农业经济学、发展经济学研究。