改变“多龙治水”推进社区服务中心体系的构建

2015-01-12彭瑶玲孟庆易峥曹力维

重庆建筑 2015年10期

彭瑶玲，孟庆，易峥，曹力维

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

城市社区是最基本、最经常、最稳定的居民生活单元，也是政府提供公共服务的基本渠道和平台。党的“十八大”在推进新型城镇化目标中，明确提出要保障各类社会群体公平享受公共服务的机会，同时还要求要“增强城乡社区服务功能，……充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”这充分体现了国家层面对社区建设的高度重视，也为我们完善社区公共服务功能，建设宜居社区指明了方向。

1 社区服务设施规划建设的现状与问题

目前，我市共有2370个城市社区，基本覆盖了全市城市居民，在服务居民、改善民生、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。近年来，各区县开展了一系列社区规划建设实践。2009年起渝中区开展了“社区居住环境整治”行动，2013年江北区开展了鲤鱼池片区社区规划。2013年市政府发布了《重庆市社区服务体系建设规划（2011-2015年）》，这些工作的开展对于改善旧城社区的面貌，提高社区居民福址，指导我市社区公共服务设施建设发挥了重要作用。当前，社区公共服务设施的建设仍存在建设分散和供应不足等现状问题，亟待改进和提升。

1.1 缺乏规划引导和移交机制保障

目前，社区服务设施的规划多是采用“盖图章”的方式。规划师在控制性详规中根据规划区的人口规模，确定设施数量，再均衡地在居住用地上“盖图章”。只有极少数规划师会提出设施建设的规模要求，故此，在修建性详细规划阶段一般都还需要根据建设规模计算和核定设施规模大小，这种规划建设方式，使得设施布局分散，难以形成社区服务中心。

在现行规划管理中，社区组织工作用房普遍按照每100户20m2的标准控制和执行，由于没有统一规划，普遍存在布局分散、位置偏僻、使用不方便、利用困难甚至闲置等问题。同时，由于设施移交机制不健全，由房地产开发商代建的社区设施用房，建成后移交居委会使用过程中，存在移交房产的产权不明确、不愿移交、或交付使用的用房难以满足使用要求，如分散提供、不临街等问题。总体上，社区服务设施利用价值没有得到充分的发挥，城市基层社区普遍缺乏中心感、归属感，居民对物业管理平台的熟悉与密切程度远远超过社区服务平台。

1.2 缺乏规划与建设管理的统筹与协同

一方面卫生、文化、民政等社区服务设施主管部门高度重视社区设施建设，积极安排经费或组织力量进行社区设施的建设，另一方面，这些部门基本不参与规划编制的决策过程，不了解规划的布点情况，在有条件建设时，往往随机确定设施位置，导致社区设施规划布点与实施的错位。使社区服务设施建设存在“三散”的问题：投入资金散、设施空间散、投入时间散，其结果是各类社区服务设施零散布局在城市的各个角落，使得居民日常出行目的单一，没有一次出行获得多种社区服务的便利，出行效率低下，也影响了城市的整体运行效率。

以社区民政设施为例，由于民政部门与规划部门信息不对称，常常导致设施建设与规划布局的错位。如渝北区鳄鱼中心地块，根据控规，已经布局了较多的社区老年设施，但是从实地调研来看，由于没有实施建设部门——民政部门的审查介入，这些建成楼盘在交付时几乎都没有考虑养老机构的设置。而控规图上没有布局养老设施的地区，民政部门则根据自己的规划，在社区居委会中心设置了日间照料中心。可见，由于两个部门规划没有衔接，实际建设与规划布局错位，使规划建设陷入“没地建设”与“规划不落实”的尴尬境地。此外，由于民政部门不清楚规划情况，对开发商提供相应设施缺乏行政约束，开发商占用或挪用规划设施较为普遍。调研中社区均强烈反映，民政部门设立养老机构找地十分困难，现状大部分设施是租房运营，建设标准不足，功能不完善。通过核对控规后发现，即使是新建社区，用符号表示的民政设施也有大量没有实施和交付使用。

再以社区卫生设施为例，设施主要由规划部门在控规中进行规划，而具体负责实施与建设管理又归属卫生部门，二者存在明显的规划与实施脱节现象。在控规中，规划师按照服务人口和服务半径确定社区卫生服务站的数量与位置，并以“茌”符号的形式在具体的地块上明确下来。规划管理实施中，按常规程序，应在这些地块的规划许可审批文件中附上这一条件，对社区卫生服务设施进行控制落实。而事实上，负责实施的卫生主管部门采取的是另一套思路，即在“500m范围内没有医院、200m范围内没有医疗卫生服务机构”的地方设置社区卫生服务站，根本就没有去管规划部门在控规图中确定“哪个地块有社区卫生服务站”，这样导致往往只能采取租赁的形式去获得社区卫生服务站的空间保障。

2 国内城市社区中心规划的经验

近年，国内一些城市对城市基本公共服务体系的构建进行了积极探索，如北京提出了社区便民服务圈、上海市提出了15min都市公共文化圈、南京市提出了社区服务网络、成都提出了基本公共服务圈等。厦门、苏州、天津和成都等城市通过社区服务中心的规划建设，探索了社区文化、体育、医疗、养老和管理等服务设施的新型保障供给模式，相关经验值得我们学习借鉴。

2.1 厦门市标准化社区中心规划经验

2007年，厦门市规划局制定了《厦门市标准基层社区（1万人）公共服务设施配置项目指标》，该指标适用于0.8～1.2万人的基层社区，1.2～1.5万人的按1万人的1.5倍进行配置（社区服务中心除外），小于0.8万人或大于1.5万人的需整合或拆分成1万人的基层社区后再进行配置。社区服务中心原则上每个基层社区设置一处，服务半径为300～500m，宜靠近绿地公园设置，建筑基底面积宜为300m2，建筑层数为6～7层。社区医疗服务站设置于建筑底层，并规划有人流集散的场地。同时，服务中心内需配置一个社区医疗服务站、一处社区用房、一个老年活动室和一个青少年活动室，其中，社区用房包括居委会办公用房、社区服务用房等社区服务功能，并保证社区警务室面积20～30m2，详见厦门市标准基层社区（1万人）设施配置表(表1)。

2.2 苏州市社区邻里中心规划实践

苏州市以邻里中心为核心集中布局邻里级公共设施，并鼓励结合设置教育、邻里公园、公交站场、社会公共停车场等设施。社区级邻里中心服务半径500m左右，服务人口约2万人，用地控制约1 ha。邻里中心集社区商业服务、社区公共事务、社区文体活动、社区医疗卫生等功能于一体，为居民提供全方位、多层次、综合性的日常生活服务。为推动邻里中心建设，苏州市还成立了专营公司，通过房地产市场招标方式按照规划建设邻里中心。详见苏州市邻里中心（2万人）用地控制表(表2)。

表1 厦门市标准基层社区（1万人）设施配置表

表2 苏州市邻里中心（2万人）用地控制表

2.3 天津生态社区邻里中心规划实践

天津生态城的社区中心由政府授权的专业公司统一规划投资建设，以商业收益弥补公益损耗，管委会统一招标经营者，部分公益设施对外经营用于设施更新。日常管理上，依托专业社工、社区志愿者、社会组织共同管理。社区划分为“生态细胞—生态社区—生态片区”三级体系，其中生态社区的邻里中心服务半径约500m，服务人口约3万人，规划占地规模一般为1.5ha。除邻里中心外还配套社区公园、教育设施（如幼儿园、小学等）。

表3 天津生态城3万人生态社区邻里中心相应设施配置标准表

3 建立和完善城市社区公共服务中心规划和建设机制

城市社区是城市居民最基本的生活单元，也是政府提供公共服务的基本渠道和平台，功能完善、层级合理的社区公共服务中心体系是城市文明程度的重要标志。针对重庆在社区公共服务设施建设与管理上存在的现状问题，从规划和建设两个方面提出如下对策建议。

3.1 统筹规划，构建城市社区公共服务中心体系和居民日常生活圈

在上世纪80年代以前，单位是城市社会治理和基层公共服务提供的主体和基本单元，单位办公益事业是当时社会上的普遍现象，伴随着市场经济的发展，“单位人”逐步向“社会人”转变，旧的低水平的基层公共产品提供机制被打破，然而新的体制并未充分健全和完善起来。近20年，随着城镇化的高速发展，人口流动性加剧，越来越多的外来人口进入大城市，不同年龄、不同学历、不同社会背景、不同民族和习俗的人群需要在城市社会中重新扎根与融合，因此，以社区为基础，以社区公共服务中心为载体，构建方便的日常生活圈与具有归属感的邻里关系，有利于城市社会的和谐、健康、稳定发展。

我市主城区尚未形成多层次的公共服务中心体系，公共服务过度依赖几大商圈，使各大商圈交通不堪重负，这也成为居民步行出行比例从2002年的62%下降到2014年的46.3%（《都市区居民出行特征概况》2014年，重庆市交通规划研究院）的重要原因之一。建议尽快开展《城市社区公共服务中心规划》，合理确定服务设施的类型、规模、功能，界定街道、社区公共服务中心的服务范围；可结合轨道和公交站点布局社区公共服务中心，安排公共服务设施用地（R22R32）方便居民日常生活圈的形成，减少前往城市组团中心的长距离出行比例。通过社区公共服务中心的统筹规划建设，还可以进一步集中各种渠道的社区公共服务资源，为城市居民提供方便、优质、平价的日常生活服务，对于提升城市居民基本生活质量和基本公共服务均等化水平，增强社区活力、提高居民日常出行和城市整体运行效率等都具有重要意义。

根据重庆市政府印发的《重庆市法定城乡规划全覆盖工作计划》，目前，各区县已开始编制社区专项规划，开展《城市街道、社区公共服务中心规划》，有利于从市级层面强化对街道、社区规划工作的统筹协调，指导各区社区划界及相关公共设施的布点和落地工作。

3.2 超前预控，提高城市社区治理与精细化管理水平

长期以来，民政部门一直是跟随城市建成区的形成及居民集聚的情况被动地来划定街道、社区范围，设立街道、社区建制。由于城市发展的不均衡性与随机性，以及地形地貌等因素的影响，这种方式划定的街道、社区范围往往畸大畸小，边界犬牙交错，甚至出现大量飞地，街道、社区服务人口畸多畸少，并随建成区不断变化，社区公共服务设施规模和服务范围往往难以合理匹配。因此，应开展《城市社区公共服务中心规划》，就必须先行对社区范围进行超前规划划分与控制引导。

规划中可以结合对社区的人口特征、用地功能特征、经济特征、社会特征等的分析，开展社区分类；结合用地功能、产权、合理服务人口规模和服务半径，结合自然地形地貌、道路河流边界等提出街道和社区范围边界建议；在旧城区结合可改造地块提出街道和社区服务中心的建议位置，在城市新区结合规划功能布局及中心区位提出中心选址建议方案；在统一划分标准的基础上，论证街道公共服务中心和社区服务中心用地规模及标准化建设的可能性。

根据控制性详细规划及有关规划，对主城区街道、社区边界与社区服务中心进行超前控制与超前规划，改变社区服务范围跟随建成区进行划定的传统模式，强化对社区公共服务设施用地的预留预控，避免自由无序生长形成的社区给城市管理运行带来的诸多混乱与矛盾，增强城市社区的中心感与便利性，逐步构建现状与未来、规划与实施、信息统计与管理相衔接的稳定的城市社区治理单元，这对于提高社区治理与精细化管理水平、完善社区的公共服务功能、方便社区居民生活、集约节约利用资源等都具有重要意义，是一项利民、便民的务实举措。

3.3 统筹建设，建立社区公共服务中心建设平台公司

好的规划需要有好的建设投入机制保障，才能得以实施。建议借鉴天津、厦门、苏州等城市建设和经营社区公共服务中心的成功经验，成立社区公共服务中心的建设与专营公司，负责社区服务中心的投资建设和运营。一是以社会效益最大化为目标，集中规划、统筹使用社区服务设施用地资源及建设资金，使管理资源和设施空间资源能够发挥最大的综合效益。二是公司还可负责统一接收房地产开发企业按照土地出让合同和有关政策移交的社区服务设施，对移交的设施资源进行统一管理、租售、置换等，让复杂的设施移交工作专业化、标准化；三是通过政府主导，可以引导社会资本等多渠道资金参与社区公共服务设施建设，社区服务设施作为有收益的良性资产，通过低成本的资本循环，可以有效降低社区服务设施运营成本，提升社区的公共服务质量和水平。