国家审计服务国家治理的路径研究

（青岛理工大学 山东青岛 266520）

一、国家治理与国家审计

（一）国家治理的内涵辨析

十八届三中全会上首次提出“促进国家治理体系和国家治理能力现代化”，这是一个突破和亮点。之前我们探讨国家与社会之间的关系，与人民之间的关系。最开始的说法是国家统治，之后讲国家管理，现在变成了治理。统治和管理这两个词语都有管的含义，然而，改用“治理”更看重的是多主体，包括个人、组织和单位，强调两个通道既有从顶部到底部，也有从底部到顶部，甚至可以从中间向上向下延伸开，铺展开来，更强调平等、互助、协商，打破了原有体制下的对立格局，更具有现代化的气息。

陈春常（2010）认为，“国家治理的实质是通过它们的属性和功能，协调并减轻冲突和矛盾，以保持一个特定的秩序。郭小聪（2010）指出，国家治理就是指该国家的统治者管理主权国家，其管理当局为实现社会发展目标，通过制度安排和机构设置，协作经济组织、政治组织和民间社会共同努力，共同管理国家公共事务，促进经济和社会发展。刘家义审计长指出，“国家治理是通过国家权力，对国家事务和社会事务进行控制，管理和服务，保障国家安全和国家利益，维护人民的利益，维持社会稳定，实现国家的科学发展。”

国家治理除了要包涵中央机关对社会的治理，还包括对国家机构之间的关系、国家和人民之间的关系进行正确处理，是全面有效的协调社会关系的概念，涉及到如何更好地参与权力配置，提高政府自身的管理水平。国家治理体系是由经济、政治、社会、自然环境等各个领域组成的国家治理战略。国家治理能力建设是运用国家制度管理国家社会事务、管理经济文化事业。国家治理体系和国家治理能力是一个相辅相成的有机整体。有良好的国家治理体系才能提高国家治理能力。只有提高了国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。当代中国，完善和发展具有中国特色的社会主义制度，我们必须促进国家治理体系和治理能力的现代化。

（二）国家审计与国家治理的关系

公共受托责任是国家审计和国家治理的理论基础，是公共机构受托对公共资源的管理。在该理论中，社会公众是委托人，全国各级政府机关是受托人。在委托人的要求下，受托人必须尽责管理社会公共资源，接受公众监督，形成这样一个公众和政府之间的委托代理关系。基于公众受托责任关系产生的国家审计，其根本目的是保证和促进公众受托责任的有效履行。为了促进充分有效地履行公共受托责任，有必要建立一种能够解决委托代理问题的治理机制，国家治理的最终目标是协调政府和公众之间的关系，管理和促进社会资源的有效利用，实现社会的可持续发展，以满足社会公众的需求。

国家审计通过管理国家公共事务开展审计监督工作，以形成对公共权力约束的政府，并评估其是否适当地履行了公共受托责任，实现公众问责的目标，而国家审计可以更好地保证政府受托责任履行，提高国家治理水平。由此，国家审计是国家治理不可或缺的组成部分。

二、国家审计在国家治理中应该发挥的作用

国家治理，就是党领导人民依照法律法规，对国家和社会事务进行管理和服务，保障国家安全和国家利益，实现国家的科学发展。在我国，它包括人民代表大会制度，中国共产党领导的政治协商制度、民族区域自治制度等基本政治制度，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规。这些构成了一整套紧密相连、相互协调的国家制度，是党领导人民治理国家的基本依托。而国家审计作为提高经济效益的重要工具，是实现社会公平的税收杠杆，是促进党风廉政建设的重要保证，是维护市场经济秩序的有效手段。总之，在完善国家治理体系中国家审计可以发挥有效的作用。

（一）促进宏观经济政策的有效落实，保证国家治理目标的实现

国家治理只有实现了预期目标，才是有效的。近年来，国内外经济形势发生重大变化，促使党和国家制定了一系列的政策，法规和措施，以促进经济和社会全面、协调、可持续发展。而国家审计机关以党和政府的工作为中心，在决策部门做出重大决策和制定政策的过程中，及时掌握和积累大量的一手资料，并且对各种信息进行鉴别和筛选，以判别经济信息的可靠程度，最终为宏观政策的制定提供真实可靠的信息；在重大决策和政策措施落实后，及时发现各种政策措施落实过程中出现的问题。在这个过程中，严格按照法律规定及时处理纠正，保证政策措施正常实施，保障国家经济活动有效性的实现。

（二）维护经济安全，保护国家利益，促进国家治理

影响国家经济安全的问题涉及多个领域和多种因素。国家审计是国家经济安全体系的重要组成部分，加强经济安全不能仅依靠传统的审计职能，应注意发挥国家审计的 “免疫系统”的功能，审计机关应针对国家重大项目、重点资金的运作情况、人民群众关注的焦点问题开展重点审计，发现当前经济运行中的安全隐患，主动建议各级政府积极采取有效措施，预防经济损失，有效地维护国家经济安全，促进国家治理。

（三）增强政府信息的透明度，推动国家治理主体的多元化

我国国家治理模式，把主要的精力放在主体的多元化管理上，强调让各种社会组织和公民作为一个整体参与到国家事务的管理中来。但是经济建设中的权力监督以及信息的不透明造成社会组织、公民和政府之间存在信息不对称，公众很难及时准确地了解政府的政策意图和治理措施，造成公众对国家治理的不满，从而危及到国家治理的利益需求。国家审计要向全国人民代表大会报告，并且实行审计公告制度，以促进信息和政务公开，帮助公众了解政府职能，消除误解并取得信任，以确保公众的知情权、参与权和监督权可以实现，从而提高参与国家治理的积极性。

（四）加强反腐倡廉建设，提高国家治理水平

腐败问题是关乎国家兴亡的重大问题，是国家治理体系建设中最严重的威胁之一。当前，腐败现象呈现出多发易发势头，给国家治理蒙上一层阴影。新一届政府自上任以来，一直把治理腐败作为工作的重中之重。审计机关应充分发挥揭露腐败现象、查处违法乱纪问题的强大功能，集中力量，对重点部门和单位、重点国有企业进行审计，及时发现违法违规行为，向司法机关提供大案要案的重要线索，惩治贪污腐败现象，促进廉政建设，保护国家和人民群众的利益，提升政府威信和公信力，促进提高国家治理水平。

三、创新和完善国家审计服务于国家治理的路径选择

要充分发挥国家审计在国家治理中的建设性作用，进一步提高监督管理水平，在深刻认识国家审计在国家治理中发挥关键作用以后，加大改革创新力度，选择国家审计服务国家治理的合理道路。

（一）创新国家审计模式，实现国家良好治理

为了让国家审计能够更好地服务于国家治理，改革与创新治理国家审计模式显得尤为重要。根据对国家治理现状的深入分析，我国的审计模式应实行渐进式的改革，即在全国各级人大设立国家审计委员会，直接对人大负责。全国财政收入和支出预算的审计都由国家审计委员会负责，每年的政府部门审计计划也得经过国家审计委员会批准。而现有的国家审计署的职责和权力不变，主要负责公共资金跟踪审计的操作，即“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，此种审计模式能有效地保障国家审计的独立性，保证政府审计部门顺利开展审计工作，充分发挥国家审计“免疫系统”的功能。

（二）推动国家审计的制度建设，促进提高政府的执行力

作为国家经济发展的 “免疫系统”，政府审计是国家经济健康发展的重要保证。如果国家审计的制度建设不够完善，不够健全，那么审计的保障能力必然会消失。因此必须从完善审计制度出发。在国家制度层面上，一方面，审计机关要建立健全内部控制体系，从编制审计计划到做出审计决定，公开审计报告，每一步都必须有对应的内部控制制度，并在实际工作中严格执行，提高政府社会管理能力。另一方面，审计机关应当加强审计质量管理体系，加大审计质量检查，审计机关应当建立和完善全面质量管理审计制度，促进政府提高工作的整体成效。

（三）加强审计队伍建设，为国家治理提供智力支持

国家审计为满足国家治理更高的要求，就必须培养高素质人才，以适应新的环境。首先，审计人员要树立科学的审计理念，传统的审计监督理念已不适应时代的要求，应实现向审计服务理念的转变。国家审计监督具有批判、揭示的功能，但审计工作还是要为经济和社会发展服务。其次，加强对审计人员的综合素质培养，提高审计质量，审计人员应提高学习使用能力。最后，改进和更新审计技术和方法，以减少审计错误。随着会计操作电算化、会计业务的网络化，审计人员需要使用电脑及其他辅助手段进行审核，用科学的手段和审计方法，降低审计风险，提高审计工作质量。

（四）完善审计公告制度，为国家治理提供有力保障

公民是国家治理的主体之一，审计信息的透明度是公民有效参与国家治理的先决条件。随着社会的发展，公众的知情意识、责任意识、权利意识，每年都在增强。他们关心教育、社会保障和其他专项资金的使用，也关心政府是否说实话，希望参与国家和社会事务的管理。加强审计结果公告制度，应从以下几个方面着手：第一，建立和优化审计结果披露机制的运行环境，既要营造审计结果公告良好的外部环境，同时也要优化审计结果公布的内部运行机制。第二，建立健全审核结果的质量管理制度，通过认真贯彻落实来加强审计质量，以确保公告的内容是可靠的。第三，审计机构要建立反馈机制，通过调查询问、报告及其他渠道搜集，及时向公众公布公告，并根据反馈意见进一步调查，以消除公众的疑虑。审计机关应当通过社会公众的力量来加强对政府的监督。

四、总结与展望

目前，实现国家良好治理是所有国家面临的一个共同课题。国家审计机关作为监督制约权力的一种制度安排，具有预防、揭示和防御功能，是国家治理这个系统中的“免疫系统”。当然国家治理作为一个新的审计视角，审计的国家治理论还有许多不足和需要探究的地方，国家治理并不像公司治理那样成熟，关于如何更好地发挥国家治理的功能仍需进一步研究。作为国家治理的重要组成部分，国家审计如能促进建立责任高效的政府，必将实现国家审计作用的突破，提高人们的幸福水平。