测绘事业单位绩效指标体系建设探析

湖北省测绘地理信息局 吴雪漫

预算绩效管理是实现政府绩效管理的第一步，也是实现财政科学化精细化的必经之路。同时，在建设服务型政府的过程中，也需要通过绩效评估，对政府及事业单位的职能履行，绩效目标任务完成情况及效果进行评价。这种绩效评估有助于进一步改进政府工作、降低行政费用消耗、提高政府效能。因此，加强预算绩效管理能够改进预算支出效率，优化配置财政资源，提高政府服务及公共产品的质量。

一、现状分析与存在的问题

许多预算单位已经在预算绩效管理工作中积极探索，对预算绩效管理的实施取得了初步的经验。预算绩效管理组织机构及相应制度已经初步建立，绩效评价的实施范围正在逐步扩大，财政资金使用效益有了明显提高。同时各级预算单位对预算的责任意识及管理过程中的结果导向意识已经确立，为将来预算绩效管理的全面实施奠定了基础。

但预算绩效管理还谈不上达到了完善的程度，还存在法规体系尚未健全、工作规划尚不同一、管理制度有待完善、绩效理念有待深化、评价主体单一等现象。有些部门和单位还一定程度上存在“重分配和支出、轻管理和绩效”的思想，这种对绩效管理的轻视会在将来阻碍绩效管理的进一步深化。在绩效评价主体上，目前第三方主体评价还不多，这在一定程度上可能会妨碍绩效评价的公信力和权威性。管理制度体系仍待完善，需具体细化相关办法，加强对预算绩效管理的保障支撑。

二、绩效管理实践探索及意义

随着我国经济社会的发展，民众对公共服务质量有着更高的要求，这就要求政府必须提高管理能力，利用有限的预算资源提供更多更好的公共产品与服务。绩效管理正是政府提升管理能力的最重要的手段。正因为此，党的十六届三中全会、十七届二中、五中全会相继对预算绩效管理工作做出重要部署。

预算绩效管理不仅要求预算单位更好地履行相应政府职能，更要求预算单位公开预算工作信息，促进政府部门更好地利用资金资源，提高工作效率改善决策管理和服务水平，提升公共产品和社会服务的质量，转变政府职能，提升政府执行力和公信力。因此，加强预算绩效管理，不仅能够提高政府工作效率，更有助于建设透明型政府。

加强预算绩效管理也是实现财政科学化精细化的必经之路。财政工作的科学化和精细化就必然要求在编制预算时设定预算的目标，即绩效目标。在财政运行过程中实施绩效监控，在财政决算后实施结果问责。通过将预算安排和绩效评价的有机结合，实现对有限财政资源的科学配置，不仅能够缓解财政收支紧张的矛盾，还能够提高财政资金的使用效率。

加强预算绩效管理也有助于财政改革发展。预算绩效管理将促进预算单位提高提供公共产品与服务的效率，使财政工作的关注重点从财政资金的分配转向财政资金的使用效果，符合我国财政改革的发展方向。

三、预算绩效管理在测绘事业单位的应用

(一)绩效目标是绩效管理工作的核心，建立体现事业发展和单位特点的目标，且具备合理性和可操作性，是实现预算绩效管理工作的第一步

对测绘事业单位而言，应结合预算资金需求和相关项目的业务容量，制定中长期目标和年度目标。中长期目标主要是对单位3—5年的长期事业规划的描述，属于宏观范畴。年度目标主要是中长期规划的具体分解和工作部署，尽可能使用量化的数据。

(二)预算绩效指标体系的构建不仅要建立在预算绩效评价管理总体目标上，还要和预算单位自身的发展相适应

结合部门预算执行情况，将绩效管理重点内容细化分解成投入、过程、产出、效益四个一级指标，项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益六个二级指标，项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、资金到位率等二十个三级指标，并通过专家打分的方式确定每个指标的权重。一级指标采用省财政厅相关文件的建议以及评价小组的实际经验确定权重，投入、过程、产出、效益分别占15%、30%、25%、30%。二、三级指标权重由专家评价组依据各指标的重要性集体研究确定。设投入A的准则层有n个指标，即C1、C2····Cn，其相应权重分别为W1、W2····Wn，且相加之和等于1。附航空航天影像制作项目指标体系评分标准表：

一级指标二级指标三级指标指标说明评分标准项目立项规范性评价要点：①项目是否按照规定的程序申请设立；②所提交的文件、材料是否符合相关要求；③事前是否已经过必要的可行性研究、专家论证、风险评估、集体决策等。评分标准：100分：项目能按照规定程序设立，提交材料完全符合要求，事前已通过可行性研究、专家论证、风险评估和集体决策0分：项目不能按照规定程序设立，提交材料不符合要求，事前未通过可行性研究、专家论证、风险评估和集体决策投入项目立项绩效目标合理性评价要点：①是否符合国家相关法律法规、国民经济发展规划和党委政府决策；②是否与项目实施单位或委托单位职责密切相关；③项目是否为促进事业发展所必需；④项目预期产出效益和效果是否符合正常的业绩水平。评分标准：100分：项目绩效目标能体现国家相关法律法规和国民经济发展规划，与项目实施单位职责高度相关，预期产出效益符合正常业绩水平0分：项目绩效目标不能体现国家相关法律法规和国民经济发展规划，与项目实施单位职责不相关，预期产出效益不符合正常业绩水平

绩效指标明确性评分标准：100分：项目资金实际到位率与计划相同或提前80分：项目资金实际到位率比计划落后20%及以内60分：项目资金实际到位率比计划落后40%及以内0分：项目资金实际到位率比计划落后40%以上评价要点：①项目绩效目标是否被分解为具体的绩效指标；②是否通过清晰、可衡量的指标值予以体现；③指标是否与项目年度任务或计划相对应；④是否与预算确定的项目投资额或资金量相匹配。评分标准：100分：项目绩效目标能细化为具体绩效指标，能通过通过清晰、可衡量的指标值予以体现，能与项目年度任务数对应，并能与预算确定的项目投资额或资金量相匹配0分：项目绩效目标不能细化为具体绩效指标，不能通过通过清晰、可衡量的指标值予以体现，不能与项目年度任务数对应，也不能与预算确定的项目投资额或资金量相匹配资金到位率资金落实评分标准：100分：项目到位及时率与计划相同或提前80分：项目到位及时率比计划落后20%及以内60分：项目到位及时率比计划落后40%及以内0分：项目到位及时率比计划落后40%以上管理制度健全性评价要点：①是否已制定或具有相应的业务管理制度；②业务管理制度是否合法、合规、完整。到位及时率到位及时率=（及时到位资金/应到位资金）×100%。评分标准：100分：制定或具有完全合法、合规、完整的业务管理制度80分：制定或具有较完全合法、合规、完整的业务管理制度60分：制定或具有部分合法、合规、完整的业务管理制度0分：未制定或不具有合法、合规、完整的业务管理制度资金到位率=（实际到位资金/计划投入资金）×100%。过程业务管理制度执行有效性评价要点：①是否遵守相关法律法规和业务管理规定；②项目调整及支出调整手续是否完备；③项目合同书、验收报告、技术鉴定等资料是否齐全并及时归档；④项目实施的人员条件、场地设备、信息支撑等是否落实到位。评分标准：100分：业务管理制度执行效率很高80分：业务管理制度执行效率较高60分：业务管理制度执行效率一般0分：业务管理制度执行效率差

项目质量可控性评价要点：①是否已制定或具有相应的项目质量要求或标准；②是否采取了相应的项目质量检查、验收等必需的控制措施或手段。评分标准：100分：项目质量达到预定要求或超过预定80分：项目质量达比预定要求稍差60分：项目质量达比预定要求较差0分：项目质量达比预定要求差较多评价要点：①是否有详细的项目资金管理办法；②管理办法与相关财务会计制度的一致性。管理制度健全性评分标准：100分：制定了完全符合财务会计制度的项目资金管理办法80分：制定了较完全符合财务会计制度的项目资金管理办法60分：制定了部分符合财务会计制度的项目资金管理办法0分：未制定符合财务会计制度的项目资金管理办法财务管理资金使用合规性评分标准：100分：项目没有出现违法违规使用资金的情况0分：项目违法违规使用了资金财务监控有效性评价要点：①是否符合国家各项财经法规制度的规定；②资金拨付有无完整的审批程序和手续；③项目的重大开支是否经过会议评估；④有无违反项目预算批复或合同规定的项目资金使用；⑤是否存在截留、挤占、挪用、虚列支出等情况。评价要点：①是否已制定或具有相应的监控机制；②是否采取了相应的财务检查等必要的监控措施或手段。评分标准：100分：制定并采取相应监控机制和措施0分：未制定并采取相应监控机制和措施实际完成率项目产出评分标准：100分：项目实际完成率完全能达到项目预定目标要求80分：项目实际完成率能达到项目预定目标要求80%及以上60分：项目实际完成率能达到项目预定目标要求60%及以上0分：项目实际完成率能达到项目预定目标要求60%以下①影像测绘面积18.6万平方公里完成率100%②湖北省影像地图（四全开）1幅完成率100%③各市、州影像地图（双全开）13幅完成率100%④省直管县级行政单位4幅（单全开）完成率100%产出完成及时率完成及时率=[（计划完成时间-实际完成时间）/计划完成时间]×100%。评分标准：100分：项目完成及时率完全能达到项目预定目标要求80分：项目完成及时率能达到项目预定目标要求80%及以上60分：项目完成及时率能达到项目预定目标要求60%及以上0分：项目完成及时率能达到项目预定目标要求60%以下

质量达标率评分标准：100分：项目质量达标率完全能达到项目预定目标要求80分：项目质量达标率能达到项目预定目标要求80%及以上60分：项目质量达标率能达到项目预定目标要求60%及以上0分：项目质量达标率能达到项目预定目标要求60%以下①影像扫描质量质检达标率100%②参数文件质检达标率100%③定向结果及加密中误差质检达标率100%④影像匹配结果质检达标率100%⑤影像成果省测绘产品质量监督检验站验收达标率100%成本节约率评分标准：100分：项目成本较低或适当80分：项目成本高于预定20%及以内60分：项目成本高于预定40%及以内0分：项目成本高于预定40%以上成本节约率=[（计划成本-实际成本）/计划成本]×100%。社会效益①航空航天影像成果推广②促进测绘信息化生产③为政府部门规划决策提供资料评分标准：100分：项目实施对社会发展带来极大影响80分：项目实施对社会发展带来较大影响60分：项目实施对社会发展带来一般影响0分：项目实施未对社会发展带来影响效益项目效益生态效益①反映地表覆盖的自然地理②项目加强环境管理的效果评分标准：100分：项目实施对生态效应带来极大影响80分：项目实施对生态效应带来较大影响60分：项目实施对生态效应带来一般影响0分：项目实施未对生态效应带来影响可持续影响①航空航天影像数据的可持续利用②实现航空航天影像数据共享③航空航天影像地图与普通地图比较的创新能力评分标准：100分：项目后续运行带来极大可持续影响80分：项目后续运行带来较大可持续影响60分：项目后续运行带来一般可持续影响0分：项目后续运行未带来可持续影响

社会公众或服务对象满意度服务对象满意度评分标准：100分：项目覆盖的全部社会公众非常满意80分：项目覆盖的大部分社会公众基本满意60分：项目覆盖的部分社会公众基本满意0分：项目覆盖的大部分社会公众不满意

(三)基于部门社会公益性的本质属性，在评价过程中采取了如下方法

1、绩效指标打分法

评价团队借鉴财政部2014年项目支出绩效评价共性指标体系框架，结合“群体”项目的现实特点与行业特征，构造部分特性指标，再在2013年绩效评价的基础上合理调整指标权重，进而根据项目特点进行打分，最后得出分值所处的等级，形成绩效评价结果。

2、简单评分法

对能够取得标准值的指标，采用简单评分法，即：

指标评分值

3、比较法

将绩效目标与可比对象相比较，分析绩效目标的实现状况。可比对象可以是预定绩效、类似地区、类似部门及过去年度。

(1)预定与效果比较法。通过比较预算单位实际支出与预算目标来评价支出绩效。

(2)历史动态比较法。将被评价单位项目或技术与之前年度对比，比较预算支出所产生的效益与进步。

(3)横向比较法。通过与类似地区、类似部门的支出项目相比较来判断支出绩效。

4、成本效益分析法

由评价专家对比分析预算单位的支出与效益，来考察绩效目标的完成情况

5、公众评判法

通过若干相关领域的专家对预算指标体系进行分析，给予不同指标权重，同时评价团队设计针对支出项目的调查问卷，征询公众意见，最后汇总各方面意见实现评价的方法。

(四)现阶段，测绘部门的预算绩效管理工作缺乏完备的事前、事中考评机制

对财政支出绩效评价一般是在项目结束后的事后绩效评价，事前分析论证、事中跟踪监控机制的缺失难以保证项目支出效率的稳固提升。今后需要加强监督机制，实现从投入、过程到产出全过程管理。同时，需要重视结果应用方面，要加强项目应用方面的大众推广度，面向市场，增强经济效益。

四、结束语

全面预算和绩效管理的有机结合将是财政体制改革的长期目标。测绘部门预算绩效评价考评体系必须以此为基础，并通过渐进修订实现对预算绩效管理的不断提升完善。通过对以测绘单位为代表的部门预算实施绩效管理，将有助于实施“以结果为导向”的绩效预算管理，实现高绩效政府支出管理体系。

[1]董艳秋,于绍强,刘远.水工环地质科学事业单位预算绩效评价管理实践探析[J].财务与会计，2014，(1)：62-63

[2]谢东东.预算绩效管理在事业单位中应用的探讨[J].商业会计，2014，(16)：123-125

[3]中央人民政府网站.预算绩效管理工作规划（2012-2015年）.http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/30/content_2253898.htm