城市养老社区的自主性治理研究

2015-01-10杜海东

科技视界 2015年35期

谭菲杜海东

（广东科学技术职业学院，广东珠海 519090）

0 前言

《中国老龄事业发展报告（2013）》预测2025年、2030年我国老年人数量将分别达到3亿和4亿。未来，我国劳动力人口将出现负增长趋势。如何让每一个老年人安享晚年成为了我们要面临的重要民生问题之一。随着对于养老问题的理论研究和实践推进，养老社区成为了一种新兴的养老服务形式。

但就目前的情况来看，养老社区普遍存在服务经费不足，筹资渠道单一，基础设施不够完善等问题[1]。李凯等学者认为社区养老服务的资源募集面较窄[2]；高丽静等学者认为，当前社区养老服务几乎完全依靠政府财政补助，完全公益性以及经费短缺问题是导致各个社区在养老服务上僧多粥少、杯水车薪的本质原因[3]；张丽、秦婷婷认为社区提供的服务存在着内容单调的问题，社区能动性受到限制，使得一些资源不能相互利用[4]。可见，养老社区过于依赖政府机构的财政支持，自治能力不高。单一的政府力量无法全面解决养老问题，如何提高养老社区的自治能力，建立一套符合国情的社区养老机制，是重要的研究课题。

1 治理与网络治理的概念

“治理”一词最早在十四世纪提出，主要表明君权神授与国王的统治权。近几十年来，意识型态的转变、全球化的来临、政治生活的改变、新公共管理的出现等等，使“治理”的意义与“统治”的概念产生了区别。治理的范围不再局限于政府，而是扩展到了以结成伙伴关系为前提的公私部门，其主体由多个行为者组成，包括政府、私部门、非营利组织及个人。治理强调公民的参与和公共组织的发展，强调权力回归于公民。因此，治理形成了纵横交错、互动发展的社会网络组织。

网络治理中，多元行为者共同参与政策的制定与执行，能够凝聚多元行为者的共识。网络治理各行为者的社会资本累积不同，处于一种相互依赖的关系，实现互补优势的途径是彼此信任和互惠互利。通过网络的密集程度、中心和对等结构，可以评估网络关系。在分析层次上，网络治理包括以自我为研究对象的分析层次、以二元关系为研究对象的分析层次、以三元关系为研究对象的分析层次和以复杂网络为研究对象的分析层次。

2 组织间的信任关系

根据网络治理的原理可知，信任是建立有效伙伴关系的基础，是组织运作的核心。网络治理中的多元行为者，通过信任结成网络伙伴关系，才能实现互惠与合作。所谓信任是指在社会交换关系中，交换的各方在处于不确定的状况下，仍相信对方的意图或行为具有可预测性和可靠性，而这种信念使自己有处于劣势的可能。[5]信任对网络治理多元行为者的影响有：第一，减少制度控制、促进创意和提高绩效；第二，降低冲突的范围、强度和次数；第三，促进组织合作，维持长期的承诺和合作；第四，有效缓和信息不对称现象，降低交易与协调成本。

以自我为研究对象的治理网络与养老社区具有相似性。如果以养老社区为核心，纳入组织自主性的观点，进行养老社区与政府、非营利组织、企业及研究机构的网络互动关系研究，是构建社区养老机制的合适切入点。

3 网络治理的主体

3.1 政府

与养老社区关系最密切的政府部门主要是民政部门和卫生部门，其互动关系的形式包括：第一，政府直接为社区老人提供居家护理、居家康复等服务；第二，由社区向政府部门提出申请，经政府部门批准后，获得资金补助，养老社区联系相关单位，为老人提供护理、康复、餐饮等服务。

3.1.1 有形资源的单向互动

政府首先审核资格，核定所需求的服务数量后，由民政部门委托专业人员进入社区提供服务。这种互动方式是由政府直接将居家护理、复健等服务送入社区。

3.1.2 有形资源的双向互动

社区首先向政府提出养老服务申请，提案获选后获得经费补助，再由社区为老人提供相关服务。这种互动模式需要社区主动向政府申请，老人才能享受养老照顾服务。

纵观现状，养老社区与政府的互动以有形资源的单向互动居多。有形资源的双向互动则仅限于部分社区组织。在有形资源的单向互动方面，除有社区工作职责的社区外，普遍有养老需求的社区也能接受政府的服务。

3.2 企业

养老社区与企业的互动关系主要建立在企业资助的基础上，而这种基础多是有形资源的单向互动，主要由养老社区为资助企业的员工家属提供养老服务，有养老需求的企业员工将家属送到养老社区接受服务。另外，部分管理经验丰富的养老社区会主动寻求企业的资助。但是，养老社区服务带有社会福利的性质，所以大部分的社区无法得到企业的资助。即使企业进行资助，也不具有专业的养老服务水平。因此，就企业而言，养老社区与企业的互动关系是有形资源的单向互动。

3.3 非营利机构

第一种互动对象是社区辅导团队，辅导团队要确认养老社区的服务方案与政府政策目标相符合，并由辅导团队推动社区的养老照护服务，这属于经验交流，有形资源的单向互动较少。第二种互动对象是非营利组织，社区向医疗机构请求帮助时，医疗护理团队进入社区内为老人提供服务，这种互动形式建立在社区主动请求帮助的基础上，属于无形资源的双向互动。第三种互动对象是其它养老社区，某一社区富有经验、效果显著时，其它社区进行走访观摩，进行横向经验交流，属于无形资源的双向互动。因此，养老社区与非营利组织的互动关系以无形资源的双向互动为主要形式。

3.4 与研究机构的的互动关系

第一类研究机构类似于非营利组织中的辅导团队，由学者组成的辅导团队帮助社区进行养老服务，确保社区养老的服务目标与政府政策目标相同，属于无形资源的双向互动。第二类研究机构类似于政府委托的评估人员，评估各养老社区的照护服务，了解政策效果，针对实际情况和困难提出建议，也属于无形资源的双向互动。

网络治理中，各行为主体的互动关系见图1。

图1 多元行为主体的治理网络关系

4 养老社区自主性治理的策略

目前，养老社区的自主性受到了限制。陈元刚等学者认为：我国的社区由于长期受到单位体制的挤压，本身的发展并不完善，社区组织带有很强的行政色彩。[6]养老社区最大的问题在于：如果政府不支持，没有经费补助，就无法运行。社区要先向政府提出申请，经过比较、批准后才能获得政府政策的支持。在这样的情况下，经费有限，并不是所有的社区都能获得资助，如果政府停止投入，养老社区就可能因经费不足而停止运行。每个社区都有其特殊的背景，因为补助来源于政府，养老社区的政策目标、执行方式等必须符合政府的政策目标，无法提供真正符合老人需求的照护。政府的有形资源单向流入养老社区，相当于遏制了养老社区的自主力。在建构高度自主的养老社区时，可以通过资源依赖、法规制度和价值理念三个层面来推动。

4.1 建立低度依赖的网络互动关系

对于正处于成长期的养老社区行业来说，资源的获得十分重要。社区必须能够掌握自身资源，才能降生存环境的不确定性。

4.1.1 实现网络互动关系多元化

发展养老社区的一个重要问题就是如何实现资源的可持续发展。如果养老社区的运行经费依靠政府直接补助，那么社区的自主性必将受到极大的制约。在治理网络中，养老社区与政府部门的互动过多，形成了不协调的互动关系。养老服务的供给不能光靠政府的力量，必须结合其它多元行为者，实现互动发展。如果要减少对政府的资源依赖，养老社区就必须平衡与其它部门的互动关系。因为网络治理中行为者的互动应该多样化且平衡，所以养老社区要培养评估能力，深入了解各行为者的资源，拓展与其他行为者的利益平衡点、沟通方式与资源互动关系，并逐步形成制度化的互动过程。如果社区本身有能力引进多种资源，就不必过多依赖政府。

4.1.2 掌握资源的选择权和决定权

如果过分依赖某种资源，养老社区的发展可能紧跟着资源的方向，社区为接受资源而改变了原有的发展方向，也可能在面对评估与专业辅导时，普遍接纳各种意见。

养老社区应该拥有资源进入的选择权与决定权，以了解接受该资源后是否会影响自身的自主运行。即使在面对评估制度与专业辅导团队时，也要考虑给出的意见和建议是否符合自身发展目标和实际情况需要，而不是考虑是否符合政府政策目标，因为政策目标并不一定符合每个社区的实际养老需求和发展情况。养老社区要评估这些意见是否对自身发展有益、是否符合老人的需求，如此才能决定哪些资源可以进入、进入多少，从而保持高度的自主性。

4.2 制定自由度较大的法规制度

《宪法》、《婚姻法》、《劳动法》和《老年人权益保障法》都对养老问题进行了规定，但这些法律规定的原则性较强，主体责任不甚明确，导致民间资本不敢投入。同时，各养老社区的背景、人口构成、老人需求都不同，其治理方式也会不同。但从目前的现状来看，多数政府部门却将同一个模式套用在不同的社区中，影响养老社区的个性化发展。

4.2.1 提高立法层次和水平

养老社区的自主性受外在法规环境的影响。政策的持续性十分重要。如果政府对于社区养老没有长远的规划，就会导致政策经常变动，社区刚适应政府政策后又需要面临新的变动，不知何去何从，自主运作更加无从谈起。因此，要尽快出台原则一致、具有连续性的法律法规，如《养老社区管理法》、《养老社区管理规定》、《老年人护理法》、《老年人护理服务标准及分级制度》等，本着政府引导和扶持的原则，出台具体的民间资本投入规定，在土地规划、财政补贴、税费减免等方面提供优惠，为养老社区网络互动关系的多元化发展提供良好的制度环境，让养老社区的管理工作依法进行，不必因政策变化而改变。

4.2.2 留出更多的自主运作空间

社区养老具有灵活、动态的特点，政府推动养老社区照护时要发挥社区自治组织的作用，考虑社区的不同情况，努力培养社区长期运作，规划长远、可持续发展的政策。规划时自下而上运作，留给社区自主运作的空间，避免法律法规制度产生束缚作用。

4.3 树立公同认可的价值理念

如果树立起网络多元行为者共同认可的的价值理念，以信任为契机，那么养老社区在与各行为者互动时的阻碍就会减少，合作关系会得以建立。倡导“尊老、敬老、爱老”的价值理念，符合中华民族的传统美德和主流价值观，以己推人，诚信合作，会让多元行为者愿意付出一定的成本来支持老人照护事业。

同时，社区要转化观念，培育老人的能动性。现在，多数养老社区将老人视为“被照顾者”、“弱势群体”，但却忽略了这样一个事实：弱势者不会一直处于弱势的地位，也可以参与公共事务，处理自己社区的事情。社区通过改变自身的观念，进而转化老人原本的观念，让老人从“被照顾者”变为社区公共事务的“参与者”，树立“老有所用”的理念，将老人的智慧与经验传承下去。价值理念的转换可以减少照护成本的支出，争取更多的力量来支持养老社区事业，为社区争取更大的自主运作空间和组织自主性程度。

从治理网络角度看，政府要从资金、法律层面支持养老社区，进行资源的双向互动；企业和非营利组织要从资源、价值理念层面支持养老社区，进行有形资源的双向互动，找到关系平衡点；研究机构要从资源、价值理念层面支持养老社区，进行无形资源的双向互动。