统筹推进优势民营企业参与装备科研生产

舒本耀，李　鹏，吕继超（.装备学院装备采办系，北京046；.装备学院研究生管理大队，北京046）

统筹推进优势民营企业参与装备科研生产

舒本耀1，李鹏1，吕继超2
（1.装备学院装备采办系，北京101416；2.装备学院研究生管理大队，北京101416）

优势民营企业参与装备科研生产是推动装备建设军民融合式发展的关键途径。推进民营企业参与装备科研生产，必须统筹好竞争与保护的关系，有序推进装备竞争采购；统筹好扶持与公平的关系，着力营造公平竞争环境；统筹好军用与民用的关系，促进军民技术互用共赢；统筹好安全与效益的关系，确保装备建设安全高效。

装备科研生产；军民融合；民营企业；统筹

积极推进优势民营企业参与装备科研生产，形成开放式发展的武器装备科研生产新格局，是新形势下党和国家推动军民融合深度发展改革的既定战略部署［1］，是当前及今后一段时期深化武器装备采购制度改革的重要内容。目前，国家部委和军队装备建设部门相继颁发了《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》《竞争性装备采购管理规定》以及《军品免征增值税暂行通知》等系列政策法规［2］，为民营企业参与装备科研生产降低了准入门槛，完善了公平竞争的政策环境。但同时我们也应清醒看到，民营企业参与装备科研生产是一项复杂的系统工程，也是一项艰巨的改革重任，涉及到国防安全和国防工业基础重组，影响到既有承包商，特别是国有军工企业的利益，必须科学统筹、积极作为，统筹利用好国有军工企业和优势民营企业两极力量，确保我国武器装备建设军民融合式发展改革积极稳妥地推进。

1　统筹好竞争与保护的关系

所谓竞争，是指大力推行竞争性装备采购，最大限度地提高装备采购质量效益。所谓保护，是指适应装备市场特点规律，补偿竞争失利损失，适度培育竞争对手，保护军工核心能力，促进军事效益与经济效益统一。竞争与保护之间的关系，表面看好似一对矛盾关系，实质是政策原则性与灵活性的统一。其中，竞争是原则性要求，具备竞争条件的项目，一律要推行竞争性装备采购；保护则是灵活性要求，不是所有项目都千篇一律的要求竞争，确需保护的项目必须灵活实施保护。统筹好竞争与保护的关系，不能简单用竞争替代保护或用保护替代竞争，必须立足国情军情区别对待，合理统筹，既不能以灵活性损害原则性，又不能以原则性束缚灵活性，既要避免过度竞争，也要防止保护过度。

1.1大力推进竞争采购

竞争是市场经济运行的基本规律。长期以来，人们习惯性地认为，装备市场属于特殊产品市场，市场经济规律作用不显著，而且还承载着国防安全，应该受政府与军队保护。但实践证明，引导民营企业参与装备采购竞争，不仅提高了装备质量和采购效益，还成为激发企业创新潜力、提升管理效率的重要手段［3］。总体来看，目前我军竞争性装备采购规模、范围和效益仍十分有限，推进竞争采购红利空间巨大。一要论证制定好《竞争性装备采购目录》。总装备部应按照“积极稳妥、实际可行”原则，联合军兵种装备部和总部分管有关装备部门共同论证制定《竞争性装备采购目录》，根据装备项目的竞争程度，明确公开竞争和有限竞争的装备类别和项目，并纳入装备建设规划计划之中严格落实。二要重点推进单一来源装备采购项目的分层次竞争。对于单一来源采购项目，军方应慎重对待、严格控制，既不可以局部的军事专用性来替代整体的可竞争性，也不可以整体的军事专用性忽视局部的可竞争性。确认单一来源采购项目后，对于具备条件的分系统或配套产品，军方必须发挥主导作用，积极引入优势民营企业进行有效竞争，严格控制总承包商内部分包行为。

1.2合理实施采购保护

有竞争就必须有保护，二者是辩证统一关系。装备市场属特殊产品市场，产品的竞争程度受限而不充分，该竞争的必须要实行竞争，该保护的必须要实行保护。从军事效益看，采购保护有利于保护军工核心能力免受冲击与影响；从经济效益看，采购保护既可适度维持装备采购的规模经济效益，也可扶持失利企业维持竞争格局。例如，美国F-35项目竞争采购中，洛克希德·马丁公司最终竞争获胜，赢得总额约2000亿美元的总承包合同，但美国国防部同时要求将竞争失利的波音公司作为分承包商，授予承担大约50亿美元的合同任务，以补偿企业竞争失利和维持项目竞争格局。目前，我国装备采购保护政策仍处于探索阶段，对于“应不应保护、怎么保护、保护到什么程度”等问题缺乏规范［4］。当前，实行采购保护应着力把握2个关键环节：一是研究论证好采购保护的评价标准。采购保护主要适用于竞争主体少、尚未形成稳定竞争格局、技术或者产品军事专用性强的装备采购项目。确定这些保护项目，必须研究论证保护的评价标准，通过评价合理确定哪些项目需要保护、怎么保护、保护到什么程度，以此指导国防科技和武器装备军民融合式发展改革；二是出台竞争失利补偿规范。竞争失利补偿适用于竞争失利方自筹经费、形成实物型或创新技术成果的采购情形。竞争失利补偿应综合考虑项目具体情况，灵活运用项目补偿、分包补偿、经费补偿等方式进行失利补偿。同时，要以文件或指南的形式明确竞争失利补偿的补偿方式、范围、标准和程序，指导相关部门开展竞争，待条件成熟将文件上升为采购法规［5］。

2　统筹好扶持与公平的关系

所谓公平，是指对竞争行为适用相同的规则，竞争者依法享有起点公平、程序公平和结果公平的权利［6］。所谓扶持，是指军队装备采购部门为引导优势民营企业参与装备科研生产实施的优惠政策。从扶持与公平关系看，二者是局部性政策与整体性政策的关系，公平蕴含扶持要求，扶持的目的是为促进公平。现行管理体制下，民营企业与国有军工企业同台竞争仍面临着一系列不公平问题，亟待统筹好扶持与公平的关系，有选择地扶持一批优势民营企业，有计划地调整国防投资税收优惠政策，着力营造民营企业与国有军工企业公平竞争环境。

2.1选择性扶持优势民营企业

武器装备建设军民融合式发展，必须毫不动摇地巩固国有军工企业的主体地位，必须毫不动摇地引导优势民营企业进入装备科研生产和维修领域［7］。调研发现，部分实力雄厚且规模较大的民营企业认为，参与装备科研生产准入或资格审查程序复杂、市场环境陌生、对政策法律不熟悉，再加上利润率不高且竞争风险大，故而不愿意参与或参与的积极性不高。显然，这对装备建设而言无疑是巨大的资产损失。现行管理体制下，推动武器装备建设军民融合式发展，必须要发挥军方主导作用，积极鼓励、大力支持、主动引导这些优势民营企业参与装备科研生产。一是组建民企参军指导机构，负责民营企业参与装备科研生产的筹划、指导和协调等事宜。二是选择性地扶持重点领域重点企业。民企参军指导机构应立足装备建设体系空白、短板和弱项装备，在电子、计算机、信息软件、新材料等重点领域遴选一批优势民营企业参与装备科研生产，并综合运用风险投资、财政补贴、贷款贴息等方式予以选择性扶持。

2.2设立民企装备建设投资基金

为促进武器装备建设创新发展，国家对部分国有军工企业基本建设、科研保障条件和生产技改等项目予以补偿投资，而民营企业因身份问题无法获得。原则上，国家设立国防投资的目的是培育军工核心能力，而这种能力不能唯身份论，应是“谁有能力就支持谁”，不应把民营企业排除在外。不仅如此，国有军工企业装备科研还可享受全额科研经费补偿。这些优惠政策对民营企业而言，可望不可及，这无疑是有失公平。为此，建议总装备部协调国家相关部门联合设立“民企装备建设投资基金”。基金主要用途有：一是用于支持优势民营企业重点项目研保投资和技改投资，国家投资形成的设备资产计入企业资产负债，企业享有使用权并负有保值责任；二是以专项形式对涉及武器装备总体、关键或重要分系统以及核心配套产品领域的优势民营企业重点创新项目，特别是对已进入型研阶段的重点项目或已列装的装备升级改造项目给予投资补贴；三是用于竞争失利补偿，对列入重点扶持对象的优势民营企业在竞争失利时予以补偿，扶持企业参与后续竞争，维持有效竞争态势。

2.3完善装备科研生产税收优惠政策

为补偿装备科研生产低利润定价方式，国家财税部门出台专门政策规定，对国有军工企业装备生产实行免征增值税政策，而规定民营企业生产的11类装备只在总装企业就总装成品免征增值税。调研发现，部分民营企业生产装备由于不属于11类范围，无法享受税收优惠政策；部分民营企业即使能享受也面临退税手续烦琐、周期较长等问题；有的地区执行政策标准不同，有的部分享受，有的是全部，有的是先征后返，有的则直接免税［8］。

解决上述不公平问题，改革思路有2种：一是改变按企业性质实施军品免税政策，实行按产品性质进行免税，军企与民企享受同等的税收优惠待遇；二是取消税收优惠政策，军企与民企统一按国家税收政策依法缴税，同时也需调整装备价格政策，将企业生产装备依法缴纳的税金全部计入装备定价成本。短期看，采纳第一种改革方法现实可行，不会影响到现行国有军工企业利益，同时还可激发民企从事装备科研生产的积极性，但改革必须要简化民企退税免税程序，最大限度减少税收优惠的交易成本。长期看，应推行第二种改革办法，取消税收优惠这一过渡性政策，装备科研生产同其他产品生产一样，实行国家统一税收政策。

3　统筹好军用与民用的关系

纵观武器装备的发展史不难发现，科学技术本质并无军用与民用之分，军用与民用只是技术在其应用领域的不同。随着科学技术革命深入发展，新军事变革加快推进，军用技术与民用技术界线已经越来越模糊。据外军专家估算，西方发达国家发展信息化武器装备所采用的高新技术中，纯军事技术所占比例不到15％，军民两用技术比例占85％以上［9］。实践表明，军用技术与民用技术既相互促进，又相互转化。一方面军用技术向民用技术的转化，改善了社会生产力，提高了社会经济效益；另一方面民用高新技术成果服务军用，促进了军用技术革新，推动了军事革命深入发展。统筹军用技术与民用技术发展，必须统筹好特殊性与普适性关系，打破军用与民用之间藩篱，加强战略规划，改革标准体系，完善转化机制，促进军民技术互用共赢，最大限度地保持与促进国防工业基础的竞争力与创新力。

3.1加强军民技术战略规划

正确处理军用技术的特殊性和民用技术的普适性，是军民技术协调发展的基本保障。如果政策设计过于强调军用技术的特殊性，将会导致科研力量分散、资源过度利用、技术重复开发；过于强调民用技术的普适性，又会导致装备可靠性降低，增加民用技术向军用技术转化的困难。目前，我国军民技术发展各自为政，缺少一体化顶层设计与战略规划，致使国防科技与民用科技在规划、计划、重大项目等方面缺乏统筹，从根本上导致了分散建设、重复建设、军民难以融合等现实问题。为此，迫切需要在战略规划上加强对军用与民用技术的统筹管理，实现军民技术的协调发展。一是完善军民技术一体化的科技管理体制，在国家层面上统管军民科学研究计划，改变军民技术自成体系的发展格局，统筹军民高新技术发展规划。二是联合国家发改委、工信部、科技部等部门，根据国民经济和社会发展规划纲要、国家中长期科学和技术发展规划纲要以及装备建设发展战略规划，统筹制定军民两用技术发展“十三五”规划，并将“项目指南”同步纳入国家相关科技发展战略规划之中，有计划地逐步推进军民两用技术的一体化。

3.2促进军民技术标准兼容

吸纳和利用民用先进技术，必须打破军用标准与民用标准之间的壁垒，完善军用标准化管理条例，积极采用先进民用标准和国际标准，推广先进生产组织方式和生产技术。随着民用技术的迅猛发展和工业基础的完善，现行许多民用标准已经符合甚至超过军用标准要求，装备采购提倡采用民用标准、促进军用标准与民用标准最大限度的融合，已成为武器装备军民融合式发展的必然要求。例如，美国近些年废除了4000余项军用规范和300余项军用标准，采用了1784项民用标准，大幅提高了民用标准、性能规范在国防部标准化文件中的比例［10］。与军民融合式发展要求相比，现行独立完整的军用标准体系已成为推进武器装备融合发展的技术壁垒，亟待解决军民标准不兼容、不协调的问题。一是选用先进适用性民用标准。在军民通用程度较高的领域，逐步推行按性能规格采购民用产品与技术的管理方式，避免军用标准对民企的无谓限制；要着眼军民技术融合的发展趋势，深化军用标准管理改革，动态遴选先进适用的民用标准与规范，逐步建立军民一体化技术标准体系。二是适当采用国际先进通用标准。在不影响军事安全、符合性能要求前提下，积极遴选与采纳国际先进通用标准，努力保持军用标准的先进性与开放性。三是逐步废弃、修改和转换落后军用标准，吸纳能够满足要求的先进民用标准，促进军用标准和民用标准的协调兼容。

3.3畅通军民技术转换渠道

综观世界军事强国军民融合历程，军民一体化工业基础无不是政府和军队专门部门长期强力推进的结果［11］。例如，美国国防部成立了技术转移办公室、国防技术转轨委员会、两用技术办公室等机构，专门负责“民技军用”改革的指导与协调。法国国防部武器装备总署设立中小企业联合会，英国成立了“国防技术转化局”，最大限度地利用民用技术为武器装备建设服务。当前，吸纳和利用民用先进技术，应完善民用技术向装备科研生产转化的渠道和机制。一是引导社会中介机构搭建军民技术互动交流平台，促进资源共用共享，提供技术转化咨询、评估和协调服务，指导军转民和民转军有序转化；二是在装备预研费中设立专项资金，支持先进民用技术转军用的二次开发，实现民用先进技术及时为装备建设服务；三是完善民技军用评价机制，加强民用技术试验筛选手段建立，确保民技军用安全可控。

4　统筹好安全与效益的关系

所谓安全，是指民营企业参与装备科研生产所引致的装备质量安全和维修保障安全。所谓效益，是指民营企业参与装备科研生产所带来的军事经济效益。安全与效益，如车之双轮、鸟之双翼，缺一不可，相辅相成，是推动武器装备建设军民融合式发展的最基本原则。统筹好安全与效益关系，必须要合理控制承包商数量，强化装备合同履行监督，完善履约信誉评价机制，确保装备建设安全高效。

4.1合理控制承包商数量规模

装备市场受军事需求和军费数量所限，所容纳的系统级以上的承包商数量有限。为避免“僧多粥少”所诱发的过度竞争问题，军方和政府部门应对承包商数量进行控制。当前，军地各相关部门正积极引导优势民营企业参与装备科研生产，民营企业自身也热情高昂，积极申办市场准入资格，但这某种程度上也存在一定的盲目性和随意性。一是缺乏改革顶层设计，哪些行业哪些领域允许民营企业充分准入、哪些行业哪些领域允许民营企业有限准入等问题不明确，单纯依靠负面清单太笼统，导致在执行层面如何引导与控制缺乏参照与依据；二是缺乏对优势民营企业核心能力评估，对是否是重点培育的民营企业缺乏统筹规划，导致有限力量难以攥指成拳。三是缺乏行业试点总结经验，行业内或某一具体领域内是否存在恶性竞争情况不明，如何根据装备采购规模调控承包商数量缺乏理论与实践经验。解决上述问题，必须搞好顶层设计，稳妥设计民企参军步伐，合理控制行业内或领域内承包商数量规模，最大限度地避免过度竞争所带来的安全问题或竞争不足所带来的效益低下问题。

4.2强化民企装备合同履行监督

习主席强调，“要坚持质量至上，把质量问题摆在关系官兵生命、关系战争胜负的高度来认识”［12］。贯彻这一指示精神，必须要加强民企装备合同履行监督，确保装备质量得到严格控制，确保质量责任得到落实追究。目前，民营企业已成为武器装备建设的重要一极，但总体来看，民企装备合同履行仍面临一定的质量风险。比如，有些企业质量意识相对淡薄，迎检与实际2套标准，质量体系运行不稳定；有些企业人力资源管理较为松散，一人多岗或一专多能，制造工艺专业性与稳定性相对不足，质量事故处理归零难；有些企业综合实力相对薄弱，科研设施、生产设备、测试设备、工艺装备等投入不足，装备质量难以保证。贯彻质量就是生命、质量就是胜算的理念，一要完善民企装备合同履行监督细则，明确军事代表监督的职责、内容、程序和方法，强化民企合同履行监督；二是建立联合监管和沟通机制，充分发挥军事代表机构、地方国防科技工业管理部门和行业协会联合监管作用；三是建立情况报告和预警机制，定期对民营企业法人资格、资本构成、质量管理体系、产品质量、安全保密等重要变化情况和存在的问题及时跟踪报告，妥善协同处理。

4.3建立承包商履约信誉等级评价制度

对承包商履约信誉等级进行评价，是加强装备合同履行监督重要抓手。新形势下，随着装备采购承包商主体日趋多元化，装备合同履行监督内容与要求也发生深刻变化。如果简单沿用以往监督国有军工企业的做法，既不现实，也不可行，必须要探索适应市场规律的承包商等级评价机制，对承包商履约信誉实施评价分级，评价等级与承包商承包合同的性质、规模和数量挂钩，以此激励民营企业高质高效履行合同。一要瞄准当前民企装备合同履行存在的主要问题以及潜在的风险，研究制定承包商履约信誉等级评价指标体系；二要组织相关机构和评价专家组，定期对承包商履约信誉等级进行评价，评价结果记入承包商履约信誉记录系统；三要实行承包商退出和黑名单制度，对一些合同履约能力不足或存在重大履约风险的承包商，实行退出机制；对一些出现重大质量安全和保密安全事故的承包商，列入装备承包商黑名单，不再允许其承担装备采购合同。

5　结束语

优势民营企业参与装备科研生产是军民融合深度发展改革的重要内容，需要科学统筹好若干关系，需要着力破解多方面重难点问题。当前，我国军地相关部门正积极主动推进军民融合改革，相关政策法规也正紧锣密鼓地修改制定，但我们必须清醒地看到，民企参军的壁垒与难题旷日持久，军民融合改革急不得更等不得，必须系统设计，主动作为，协调推进，着重统筹好竞争与保护、扶持与公平、军用与民用、安全与效益等关系，努力走出一条适应国情军情的武器装备建设军民融合式发展新路子。

（References）

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：56-57.

［2］邹鹏.民企参军：机遇与变革［M］.北京：长征出版社，2014：162-165.

［3］李彦军，舒本耀.大力推进竞争性装备采购［J］.中国军转民，2013（5）：30.

［4］姜楠，陈庆华，舒绍干.装备采购竞争失利补偿方式研究［J］.装备学院学报，2013（5）：12.

［5］舒本耀.民营企业参与装备科研生产公平竞争研究［J］.军事经济研究，2015（1）：23.

［6］王显勇.公平竞争权论［M］.北京：人民法院出版社，2007：102-103.

［7］舒本耀，李鹏，吕继超.论武器装备建设军民融合式发展科学内涵［J］.装备学院学报，2014（6）：8.

［8］舒本耀，吕继超.优势民营企业参与装备科研生产重难点问题研究［J］.中国军转民，2014（6）：23.

［9］王保存.世界主要国家“民技军用”战略探析［J］.军民两用技术与产品，2008（3）：3.

［10］舒本耀，宋枝艳.外军“五路并进”促军民融合式发展［N］.学习时报，2013-04-08（9）.

［11］曾昊，赵超阳，姬鹏宏.国外推进军民融合武器装备科研生产体系建设的做法及启示［J］.装备学院学报，2013（1）：19.

［12］唐秀颖.加快构建适应履行使命要求的装备体系 为实现强军梦提供强大物质技术支撑［N］.解放军报，2014-12-05（9）.

（编辑：李江涛）

军

Overall Facilitation of Participation of Civil Enterprises in Equipment Research＆amp；Production

SHU Benyao1，LI Peng1，LV Jichao2
（1.Department of Equipment Acquisition，Equipment Academy，Beijing 101416，China；
2.Department of Graduate Management，Equipment Academy，Beijing 101416）

Participation of civil enterprise in equipment research＆amp；production is the key to facilitation of civil-military integration development of weaponry.To encourage civil enterprise to participate，we must coordinate the relationship between competition and protection to improve competitive acquisition in order，coordinate the relationship between support and fairness to create a market environment featuring fair competition，ensure balance between military utilization and civil applications to promote sharing between military and civil technologies，and consider the relationship between security and efficiency to ensure secure and efficient equipment construction.

equipment research＆amp；production；civil-military integration；civil enterprises；overall planning

E92

2095-3828（2015）02-0027-05

ADOI 10.3783/j.issn.2095-3828.2015.02.007

2014-12-28

部委级资助项目

舒本耀（1976-），男，副教授，硕士生导师，主要研究方向为军民融合、装备价格。shubenyao@126.com