谁能落户北京

葛江涛

公安部副部长黄明关于“普通人落户北上广并非无望、要足够耐心”的说法，在全国范围内引起极大关注。

在国新办关于《国家新型城镇化规划》的新闻发布会上，这位副总警监“建议不要说没有落户的希望了”。

他说，“我认为希望是有的，但是这个希望不会像其他大城市，尤其不会像中小城市那么大。如果要尽快实现自己的城市梦，中小城市比较现实。如果要选择特大城市，既要积极创造条件，还要保持良好的心态和足够的耐心”。

黄明解释说，之所以说落户北上广仍有希望，“特大城市要严格控制人口规模，也要进行户籍制度的改革和完善。要按照公开、公平、有序的原则，通过积分制的办法、阶梯式的通道来进行落户，来合理调控落户规模和节奏”。

“的确，现在北京户口难求。”北京市社科院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙说。从他们掌握的数据看，北京市目前每年增加50万—60万人口，其中真正实现落户的只有10万左右，包括新生儿落户、工作调进、人才就业以及投靠等，“北京常住人口1300多万，登记流动人口800万左右，其中连续在北京工作5年以上的近200万，这表明流动人口有趋于定居的趋势。这种情况下，北京面临着严峻的人口资源环境协调发展的压力，户口确实在逐渐收紧。”

而随着社会的进步，一些改革仍在不断推进。比如高级人才、血缘关系等落户政策于近年来都取得了突破。

在资源压力与改革期盼之间，北京的人口政策到底何去何从？

“留京指标”趋紧

“一方面，北上广等特大城市一直在收紧落户这个通道，当然，这有其道理，城市里人口一直在增加，城市容量毕竟有限；另一方面，因为这些地方能够提供更多更好的机会，大家才不断往北上广集中。”中国人民大学社会与人口学院院长段成荣告诉记者，外地户籍进京落户的通道势必将越来越窄。

根据各种公开文件以及落户案例，记者梳理后发现目前约有以下几种方式可以落户北京。

第一种情况是应届大学毕业生，需要“削尖了脑袋”争取“留京指标”。

所谓“留京指标”是指由教委下发到高校的一定比例的京外生源数字，一般由学校按综合测评排名情况择优留京。当然，这还是在北京就业落户的前提条件，并非充分条件。如果想在京落户，还需要由用人单位向北京市人事局申请的招聘京外生源统招应届毕业生的进京指标。只有具备这两个条件，毕业生才能最终在京落户。

随着1999年开始“扩招”，大学毕业生逐渐开始供大于求。就在这一年，北京市教委出台高校毕业生就业分配的新政策——取消毕业生就业行业和所有制的限制，打破毕业生就业的地区限制，对在京院校外地生源的毕业生实行“指标控制、择优留京”。

除了工资福利待遇之外，这个指标就成为毕业生考虑一家企业待遇情况的重要因素，“学生们在找工作的时候，首先考虑招聘的单位是不是有指标，其次才会考虑工资等等。

2003年夏天，北京一家高校“要价1万元卖留京指标”被媒体曝光，关于留京指标的非法买卖事件逐渐露出水面，引发社会各界的关注和谴责。

2005年是应届毕业生进京的高峰年，约为2万人。此后北京陆续调整应届生进京数量，到2008年已经减至1.5万人。2014年进京指标与2013年基本持平，约1万人。在2014年初北京两会的政务咨询会上，北京市人力社保局负责人曾经表示，这个数字以后会进一步“趋紧”。

为进一步控制大学生留京的数量，北京市在2013年提出更加严格的规定：应届毕业生本科生不超过24岁、硕士生不超过27岁、博士生不超过35岁才能留京。

与毕业生相比，另一种“高端群体”是“千人计划”，以及高端海归、博士后等特殊需求人才。

从2008年开始，在国家重点创新项目、学科、实验室以及中央企业和国有商业金融机构、以高新技术产业开发区为主的各类园区等方面，计划引进2000名左右人才。到2012年7月，“千人计划”共引进各种高端人才2200余名。

“千人计划”大部分落户北京，还需要配套家属的留京指标，如配偶、子女等。针对此类特殊人才北京市有专门的落户政策。地方党报说，组织部门在资质审核过程中操作非常严格。

“高端岗位”途径

2013年5月，北京市人力社保局发布《北京市人才引进公开招聘管理办法》，明确用人单位只要有空缺岗位且属急需人才即可申请引进、落户北京，改变了以往需要在该单位工作一定年限后再走引进渠道的办法，“先用后引”的模式变成“先引后用”模式。

招聘的重点领域围绕在高新技术、现代制造、金融、文化创意、现代服务、现代农业等，范围则限定在北京市重点发展的产业及研发机构、科教文卫等事业单位、区域重点企业内，这些单位申报的高端岗位均可通过公开招聘的形式引进高层次人才。

上述《办法》规定，引进的人才须为高管或核心技术岗位——高管须为部门总监、副总经理以上职位；核心技术岗位须为技术专家、科技带头人、首席技师等职位；事业单位专业技术岗位需为七级（含）以上岗位。

“‘千人计划针对个别群体，毕竟数量十分有限。”段成荣说，这个通道的数字相对少，所以对北京市户籍人口的影响并不重要。

“北京市外来人口规模控制的理论与实践研究（公安部）”课题第二负责人、北京大学人口研究所教授陆杰华接受采访时表示，现在主要控制对象还是进京大学生及其他留京名额，包括人才的引进、工作调动等都在逐步减少。

陆杰华的一个举例是，“前段时间一所著名高校要从国外引进一个很好的老师，但是在户口方面，学校说人才可以先进，而户口指标非常困难，并让对方先把户口迁回四川老家，然后再逐步解决户口问题。”

投靠落户

目前北京新增户籍最多的情况，就是父母一方为北京户籍的新生儿。父母只要携带户口本、结婚证、计划生育服务证、新生儿的出生证明等，就可以为新生儿申报北京户口。

这个现在看来非常简单的新生儿落户规定，在十几年前却有着严格的限制：当时规定孩子出生只能随母亲落户。导致很多北京男青年不敢考虑娶外地姑娘。

直到2001年5月，根据公安部的精神，北京市启动随父落户政策，引起轰动。许多父亲带着自己的孩子到派出所落户口。

“投靠随父入户方面，从2003年之后，政策实际上一直没有收紧。”陆杰华表示。

中国人民大学社会学教授周孝正曾经向《北京晚报》讲述，1977年自家孩子降生后，按照政策只能随他的妻子落户到吉林。

为了让孩子能够接受北京的教育，他先与妻子假离婚，经过法院的判决后，孩子随他生活，这样终于得到了北京户口。之后，夫妻俩再复婚。“我们也知道这是钻政策空子，可当时真的是没办法。如今的年轻人再不用经受这种痛苦了。”他说。

目前北京以投靠为基础的夫妻、子女落户的情况相对普遍。针对投靠落户，北京市有严格而明确的条件限制。比如子女随父入户，要求包括：亲生父亲或母亲为本市户口；不满18周岁的未成年子女和不满18周岁的二胎子女（超生、非婚生除外）；已随母亲或父亲在外省市登记常住户口；符合北京市计划生育政策。

夫妻投靠的条件则包括：申请人为外省市无业人员或农业户口，年满45周岁；结婚需满10年；被投靠人是本市非农业户口；在京有合法固定住所。

离休、退休人员投靠子女进京入非农业户口的要求则包括：夫妻均达到离、退休年龄并同时提出申请（干部男满60周岁，女满55周岁；工人男满55周岁，女满50周岁）；申请人已达到离休、退休年龄，并办理离、退休手续；申请人在外省、市（县）无子女。

“商人”的机会

为北京市经济发展做出贡献的商人符合相应条件，同样可以在北京落户。

北京市公安局官方网站公布的《外省市来京投资开办私营企业人员办理本市常住户口》中，明确规定：个人独资企业的负责人、合伙企业的一名合伙事务执行人、公司制的私营企业以及其他组织形式私营企业的法定代表人等私营企业的负责人，在具备一定条件的基础上，就可以申请北京户口。

具体条件则包括连续3年担任该私营企业的负责人、合伙企业合伙事务的执行人或者其他组织形式私营企业的法定代表人；有本人所有权的住房；企业连续3年每年纳税80万元人民币以上或者近3年纳税达300万元人民币以上；企业职工中的本市人员连续3年保持在100人以上，或者达到职工总数的90%以上等。这部分人可以为本人、配偶及一名未成年子女申请落户城六区。

2013年2月，北京市投资促进局局长周卫民曾在北京市投资促进工作会议上表示，2012年北京市投资促进局首次获得了为投资北京企业高管办理北京常住户口的资格，符合相关标准的企业董事长、常务副董事长、总经理、常务副总经理、总会计师、总工程师、总经济师等高管人员都可办理北京市常住户口，为14名企业高管及家属共45人办理了北京市户口。

进入政府系统工作是落户北京的另一个机会。比如考入中央或北京市公务员系统任职、进入央企的重要工作岗位，以及考入能够解决北京户口的大学生村官、大学生社工岗位等。当然，这部分群体的数字同样相对较少，特别是很多北京市公务员岗位在招考的时候即规定了北京户口的前提条件。

回归户籍登记功能

1993年颁布的《北京城市总体规划（1991—2010年）》中提出“到2010年市区常住城市人口控制在650万人以内”的计划，但随着改革开放后经济的迅速发展导致人口快速集中，到1999年北京的常住人口已接近1100万，远远超过此前的规划数字。

在上世纪60年代，依据是否拥有按计划供应的商品粮，国家开始将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”两种类型。到今日，虽然计划供应的商品粮早已远离人们的生活，但由此确立的二元制户籍管理制度尚未发生根本变化。

日前公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中，在城镇人口方面，首次提出常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，被人们解读为户籍制度的松动。但在同时，《规划》仍然明确严格控制500万以上的特大城市人口规模。

“现在我们的城市格局，实际上是之前不太合理的城镇化策略导致的结果。以北上广为代表的特大城市，在市场竞争中有很大的优势，吸纳了大多数的人财物资源，在城镇化过程中对人口具有一种天然的吸引力。”袁振龙认为，过去城市之间资源的配置，有市场的力量也有行政的力量在发挥作用，由于大城市本身就具有的强大吸引力加上政策的引导，导致大城市在资源配置中具有各种优势地位，对人口的吸引力越来越大。

目前北京有2000多万人口，如此庞大的人口在这么小的区域里面工作生活，显然会导致对资源环境的大量消耗，“这对一个城市的运行显然是相当大的考验。”袁振龙说。

“只有将城市功能进行科学合理的分工，这样才有可能规避特大城市的产业过于集中、城市病越来越严重的风险。户口在里面实际上只是很小的问题。”袁振龙建议，国家必须有一系列的顶层设计，给中小城市配套的扶持、优惠和倾斜的政策，才是推进新型城镇化道路最核心的一点，“如果没有产业支撑，发展中小城市就是一句空话。如果实现了这一点，以后人口就会逐渐吸纳到中小城市，而未来的北上广，则要考虑如何才能留住人才的问题，而不是对户口进行限制的问题。”