深入贯彻军民融合发展战略健全完善国防动员领导指挥体制

寇战英 石历辉

深入贯彻军民融合发展战略健全完善国防动员领导指挥体制

寇战英 石历辉

深入贯彻军民融合发展战略，健全完善国防动员领导体制，是落实习主席重要指示的具体步骤，也是推进国防动员改革的抓手。要坚持自上而下、循序渐进、依法推进、军地同步的原则，对国防动员相关机构进行实体化设置。

国防建设 军民融合 国防动员 体制改革

作者：寇战英，河北省军区司令部作训处处长，上校；石历辉，河北省军区司令部作训处参谋，中校

习近平主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团的重要讲话中突出强调，将军民融合发展战略上升到国家战略的高度。国防动员工作是深化推进军民融合发展的良好平台和重点领域。当前，必须以习主席军民融合发展重大战略思想为指导，以深化推进改革为契机，努力发展完善国防动员领导指挥体制，为深入解决国防动员工作体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题奠定基础。

一、当前国防动员领导指挥体制存在的主要问题

经过近几十年的建设，我国的国防动员领导指挥体制建设有了长足发展，有力促进了国防动员工作的开展。但是，对照新形势、新任务的要求，现行的国防动员领导指挥体制和运行模式还存在若干不相适应的问题。一是机构设置还不够科学。在国家一级，除经济动员办公室设置在国家发改委外，综合办公室、人民武装办公室、人民防空办公室、交通战备办公室，分别设置在总参或总后；在军区一级，上述办公室（除“经济动员办公室”）全部设在军区机关；在省一级，除综合办公室、人民武装办公室外，人民防空办公室、交通战备办公室、经济动员办公室则设置在地方政府，形成了“上军下民”的体制格局。而且，同一级机构的编制和规格也不一样。在省级国防动员委员会各办公室中，人民武装办公室没有编制，人民防空办公室是独立的正厅级，交通战备办公室是交通厅内设的正处级单位，经济动员办公室是发改委的正处级单位。在市（县）一级，国防动员委员会没有专司机构，没有专职人员，形成了“有头没有尾”的断层格局。二是责任主体还不够明晰。国防动员是国家行为，各级政府是动员的主体，但由于动员立法滞后，造成政府的国防动员主体职能不确定、不明确，政府各部门可以各行其是，随意性很

大。省以下的国防动员相当一部分工作是由省军区系统承担和牵头推动的，而省军区系统不具备调动社会资源的职能，导致国防动员工作开展起来困难多、矛盾大。三是运行机制还不够顺畅。总部层面的国防动员工作机构与国务院各部门协调不够顺畅，军区一级工作机构与地方政府没有对应的沟通协调关系；市（县）一级国防动员委员会各办公室的“断层”问题，使工作在末端落实的难度增大；国防动员委员会各办公室垂直领导的特点，导致各级综合办公室“统”的职能弱化，制约了国防动员工作整体效能提高。四是平战转换还不够快捷。由于国防动员机构设置比较分散，平时工作机构和战时指挥机构从组织形态上、人员组成上差别较大，战时指挥机构的人员抽调、机构组建、指挥手段构建工作量较大，组织复杂，转换的效率受到很大影响。加之国防动员工作的责任主体，需要从平时以省军区系统牵头协调为主，转换为战时政府发挥主体作用，转换过渡的效率和效果对平战转换也有较大影响。

二、提高国防动员领导指挥体制军民融合水平的对策措施

国防动员领导指挥体制存在问题的根本原因，是军民融合发展不够深入。长期以来，军地领导体系之间存在“二元”结构性矛盾，两者各自独立运行，现行动员体制在协调军地资源上又不够权威有力，导致部队军事需求的提出和地方对需求的落实不够顺畅和到位。当前，军民融合发展上升为国家战略，向深度融合过渡，为解决这一问题提供了新的有效途径。应以加强军地融合为主要突破方向，以改革为契机，加紧完善国防动员领导指挥体制。

设置权威决策机构。国防动员领导体系包括决策机构、协调机构和执行机构，分别负责国防动员工作的三个不同环节。其中，决策机构起着统筹统揽军地双方的龙头作用。习主席在出席今年人大解放军代表团全体会议时指出，要努力形成统一指导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系。这既是对军民融合发展的全局性要求，也是完善国防动员领导指挥体制必须遵循的原则。现行体制中，各级国防动员委员会的职能属于“议事协调”，不具有决策职能，缺乏对政府和军队动员工作高度集中统一的领导权，因而最终难以实现真正意义上的协调。下一步，应将各级国防动员委员会的职能由“议事协调”调整为“决策领导”，使之成为能够统管政府、军队相关部门、相关行业的国防动员决策机构，从领导指挥体制的顶层实现军地融合，更好发挥“统”的作用。

实体设置协调机构。组织计划、协调监督是国防动员工作中最为复杂的环节，它要妥善处理军队与地方、需要与可能、平时与战时、人力与财（物）力之间的关系，周密实施动员，满足不同需要。完成这项重任，没有一个责权并重的专门机构是不行的。在国防动员决策机构之下，必须设立一个能够实现决策机构的命令指示、决心意图的跨部门的强力协调机构。因此，应对现行的各级综合办公室进行充实、加强和调整，使其由“虚体”变为“实体”，成为由国防动员委员会统一领导国防动员工作的协调监督部门和办事机关，由其组织协调监督政府和军队相关部门、相关行业重大国防动员事项，检查督促国防动员法律法规和规划计划的实施，承办国防动员委员会的日常工作。

整合设置执行机构。健全完善的动员执行机构能有效落实关于各项动员活动的指示和要求，使动员决策真正落到实处。现行体制下，属于执行机构层面的国防动员委员会各职能办公室分散在军地各部门，有的同一个办公室，分散在军地两处办公，仅办公室内部的协调机制就不顺畅，严重制约了效能发挥。应按照“系统整合”的思路，对国防动员委员会各办事机构进行优化重组，统一编制、统一规格，相对集中办公，使各机构由“松散型”变为“集中型”。同时，着眼现代战争动员领域不断拓展的趋势，扩大执行机构对动员领域的覆盖范围，在职责区分上实现普遍化，即凡是与国防动员有关的各种权力机构、社会团体和经济组织都赋予其相应的动员职责，明确负责国防动员工作的机构和人员，确保各个领域、各条战线的动员工作都有人抓、有着落。

常态预编战时机构。实现国防动员领导指挥体制平战快速转换，必须坚持平战衔接，做到平战一体，如果脱离平时的动员机构，另起炉灶建各类战时指挥机构，不仅不利于平战转换，而且容易削弱各级国防动员机构的职能作用。应以平时的决策机构、协调机构和执行机构为基础，常态预编预设以政府为主、属地军事机

关参加的战时国防动员指挥机构。明确战时指挥的组织架构、人员编组、主要职能，完善指挥场所的实体设置，常态建设信息化指挥手段，定期组织指挥机构人员进入指挥位置进行实案化指挥演练，使指挥机构人员熟悉编组方式、熟悉指挥手段、熟悉指挥流程，保持良好的战备状态，不断提高指挥机构的实战化水平。

融合编组军地人员。国防动员涉及大量的军地协调工作，必须通过军地合署办公来提高军民融合程度，提高军地协调效率。不论是协调机构还是各个执行机构，都应同时编配地方职能部门人员和军队人员，以便在各机构内部实现军队提需求与地方抓落实的有效衔接和责任监督。不论军队或地方人员，都应该是派出式的，其人事管理分别归属军队和地方相关职能部门，以保持与军地相关部门的天然联系。同时，应进一步落实与任务需要相适应的人员编制，使办事人员从目前的“以兼为主”变为“专兼结合、以专为主”，以保持动员机构和人员相对稳定，使各项动员工作能够有人落实。

三、健全完善国防动员领导指挥体制需要把握的问题

国防动员领导指挥体制的调整完善涉及军地双方多个领域、多个层面，是关联军队和地方改革的一项复杂系统工程，在实施过程中必须加强顶层规划，深入分析论证，积极稳妥推进。一是坚持自上而下。国防动员领导指挥体制的改革，需要突破军地两大系统“二元结构”壁垒。在充分搞好顶层设计的基础上，坚持顶层启动，率先建立能够有力协调、统领军地两大系统的顶层机构，再自上而下理顺关系，建立机构，确定编制。二是坚持军地同步。国防动员领导指挥体制的改革完善是一个提高军地融合程度的过程，必须牢牢把握当前军队、地方全面深化改革的历史机遇，军地双方共同努力、一体筹划、同步推进。军队各级应在改革调整期间主动发挥牵头作用，主动协调地方有关部门推进各项工作。三是坚持循序渐进。国防动员领导指挥体制改革涉及军地体制编制、工作机制、法规建设等深层次问题，不可能一蹴而就。应在充分论证的基础上，立足国情军情实际，循序渐进推进。必要时，可以在兼顾长远建设的前提下，在一些特殊环节施行部分过渡性改革措施，以避免改革脱离当前实际。四是坚持依法推进。习主席强调，凡属重大改革都要于法有据。在当前市场经济条件下，运用法治手段是调整军地各方关系的有效途径。应在调整改革国防动员领导指挥体制中坚持立法先行，为机构调整、职能区分、责任落实提供法律依据。要运用好《国防法》《国防动员法》等基本法的法理依据，有力推进相关立法和改革工作，为国防动员领导指挥体制发展完善创造有利条件。

（责任编辑：郑 宁）

短 论

民兵应急分队提高专业能力的三个要点

山西柳林人民武装部 朱德贵 杨 宏

探索民兵应急分队遂行多样化军事任务的特点规律，必须勇于实践、大胆创新，科学合理确定民兵应急救援力量与地方专业分队建设融合的形式、方法和内容，实现民兵应急分队与地方专业分队建设协调发展。一是科学组织训练。改变“走队列、打军体拳、警棍盾牌操”等低层次训练模式，针对救援应急行动的任务特点，把巡逻执勤、设卡验证、消防灭火、现场救护和疏导群众等作为共同科目进行训练。把医疗救援、通信应急、森林防火、车辆抢修和工程抢修等专业，与民兵应急分队的相关专业训练融合起来，有针对性地组织专业应急科目训练演练，增强救援的专业能力。二是突出骨干培养。把各行业技术尖兵和行家能手充实到应急队伍中，融合到骨干培养中，让行家传帮带，让能手有作为。努力做到连有专业排、排有专业班、班有专业骨干，保证专业技术骨干不断线。经常组织专业对口交流和结对子活动，努力提高骨干技能。三是优化民兵结构。坚持“立足平战两用，突出应急需求”的原则，把握好质与量、编与用、应战与应急的关系，按照精干、专业、高效的标准，最大限度地把专业对口人员，以及具有专业技术职称的共产党员、共青团员、退伍军人编入民兵应急队伍，切实提高民兵应急分队建设的起点。

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ISSN1002-4484（2015）10-0038-03