浅谈党的领导与宪法实施

肖辉

[摘要]党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，对推进中国的法治进程具有重大的指导意义。我国的法治建设，走的是一条与西方国家完全不同的路径。西方国家的法治是一个历史积淀的过程，其形成和实现是一个自下而上的历史渐进过程，而我们的传统则是自上而下的运行系统。我国建设法治的时间紧、任务重，加诸自上而下的运行机制，如果没有一个强大的领导力量和推动力量，我们国家的法治进程势必是缓慢的，也是很难成功的。因此，我们国家搞法治，不仅离不开党的领导，还要加强党的领导。宪法实施，需要从两个层面考虑：一是宪法要接地气，确保宪法走入生活；二是要给宪法“补钙”，让它长出牙齿，违宪必须被追责、被问责，需要一套完整的追责、问责程序，确保宪法真正得以实施。党的领导与宪法实施关系紧密，二者相辅相承，共同作用于法治中国建设的征程中。

[关键词]四中全会；党的领导；宪法实施；法治中国

党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。对推进中国的法治进程、走出一条符合中国自身国情特色的法治之路奠定了基础，指明了方向，意义重大而深远。

纵观全会公报和《决定》，既有宏观层面的指导，也有微观层面的设计。宏观层面如强调党的领导，强调宪法实施等；微观层面如许多具体制度的设计，包括重大决策终身责任追究及责任倒查机制、干部干预司法责任追究、法治建设成效纳入政绩考核、探索设立跨行政区划法院和检察院、最高法院设立巡回法庭、从律师和专家中招录法官、检察官等，不仅把法治中国建设的目标定位得更准，针对性更强，而且在制度保证方面，在具体落实层面，都有一些令人振奋的闪光点，可以说亮点纷呈。这里只谈宏观层面中的两点：一是党的领导，二是宪法实施。

一、党的领导

为什么要加强而不是削弱党的领导，这是一个宏大的话题。

我们国家搞法治，走的是一条和西方国家完全不同的路径。众所周知，西方国家的法治是经过上千年的历史沉淀，中间有波折，也有曲折，但总体上讲，基本还是一个自然积淀的过程。

早在两千多年前，古希腊“三贤”苏格拉底、柏拉图和亚里士多德师徒三代就对实施法治还是人治进行了大量的论辩和探索。从苏格拉底的法治主张，到柏拉图的人治理论，再到亚里士多德的法治思想，虽然有一个小小循环，但法治始终是一个核心主题，并构成了古希腊政治文明的价值基础。就是包括大半生主张人治理念的柏拉图，到了晚年，也由于其所执着寻找的“哲学王”难以（甚至可以说根本无法）在现实社会中找到，最终也不得不“退而求其次”、虽属无奈但不乏积极地转向了法治。

在西方历史上一个至关重要的历史阶段就是古罗马时期。不管是帝制还是共和制，古罗马的法律都是非常发达的，其影响力直至后来的1804年的法国民法典和1896年的德国民法典。这两部具有里程碑意义的法典都离不开古罗马法的导引、基源乃至从规则到体例建构的智慧和设计。可以说，西方国家的法治是一个历史积淀的过程，而并非我们想象的做个决议，下个文件，从上往下推，就把它搞成了。也就是说，西方法治的路径，其形成和实现是一个自下而上的历史渐进过程，其法治建设的路径和方向都与我们不同。因此，如果我们也学西方这样一套做法，走相似甚至相同的路径，把权力全部下放到最底层，然后从底层一层层往上自然延伸，自下而上，先不说其可行性如何，单就其建设的时间表上来看，恐怕也是一个遥遥无期的过程。股市里有“横有多长，竖有多高”的说法，虽不能当作历史规律来使用，但完全可以拿来作参考。这样来看，我们上下五千年的文化，虽不能一刀切地称之为人治文明，特别在当下，“法治”已经成为公众共同接受的公共话语时，古老又不乏时尚，我们更不愿意将我们的文化称作与法治相对立的人治，而换用“德治”或其他什么治，但至少近两千多年以来，以儒家文化为主导的治理模式可以称之为“礼治”模式。

礼治强调长幼有序，男女有别，男尊女卑，伦理纲常，人和人之间是不平等的，也不可能平等。孔子对人性的认知和论证，与作为西方法治重要组成部分的基督教信仰文明截然不同。

基督教谈博爱，理据就是上帝造人。既然人都是上帝造的，那么每个人自然都是上帝的子民。上帝造人，除基于繁衍的需要，在性别上区分男女外，别的方面并无差别，因此，每个人都是平等的，所以人生而平等，人爱人就应像爱自己和爱自己的亲人一样。但是孔子在人性的分析当中，说的更加现实，也更加深刻，那就是强调人有亲疏远近，也就是说爱有亲等，人总是先爱自己，爱自己的亲人，再爱其他人，因此人之爱有着这样一个过程和差别。虽说作为儒家文化集大成者的孟子丰富和发展了孔子的人性说，提出了“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”的带有“博爱”因素的主张，但这种主张更多的是一种策略性考虑，至多不过是道德上的提倡，并不否定爱有亲等、人有亲疏远近的根本原则，与基督教中的“博爱”有着天壤之别，从中根本推不出平等的思想和精神。

按照这样一个思路，历朝历代在治国的梳理当中都不可能把平等的理念运用进来，更不可能形成为治国方略。我们几千年的文化就是这样形成的。在诸子百家中，可能与法治最接近的就是法家，然而遗憾的是，这里的“法治”也只能表述为“法制”，即“刀”制而非“水”治，法律只具有治理手段的工具性，而不谈善恶判断的价值性，法家追求、主张和强调的同样不是一种平等方式的治理，在突出强调法律地位和作用的同时，仍然摆脱不了将其置于王权之下附庸（尽管是极其华丽甚至华贵的附庸，因为再华丽、华贵的附庸也是附庸）的角色，法律并没有独立的人格。

在这样一种传统的文化背景之中，如果我们按照西方的模式去搞我们的法治，生搬硬套，推崇并仿照日本明治维新式的全盘西化，第一，我们做不到，也不可能实现，因为这不现实；第二，我们恐怕连这种期待最后也只能成为一种绝望，因为如果真的等上个一千年、两千年，真的是千年等一回，那么歌词里所唱吟的“向苍天再借五百年”即便真的成为现实，法治的图景依然离我们很远。如果看五百年也看不到任何希望，留下的也只有绝望。更何况，世界经济一体化所引发的各领域的整合和融合，一个国家已经不可能再像古代社会那样自我封闭地去生息，去发展，去积淀；即使可以，法治文化本身的特质也在排斥这种封闭，因为法治文化本身就是开放文化，法治文明的形成恰恰是在不断的交流、沟通乃至竞争中形成的。我们的国情，我们的传统文化，其实从古至今都是一个自上而下的运行体系。自上而下的运行机制和法治形成的路径表面上看有点背道而驰，但我们一旦确定这样的理念，从上而下推行法治，把法治推到国家治理的最高层面，作为治国的目标和方略，并进而形成一种信念，乃至一种信仰，那么对我们国家的法治进程来讲就是一种强力的推进和加快。

四中全会承载着十八大报告的历史使命，两个一百年目标，第一个一百年正在渐行渐近，到2021年建党一百周年。这个一百年强调什么基本目标，简单的说就是法治政府的实现。法治政府的全面实现，说起来容易，做起来真的是非常困难。在这样一种目标的急切要求之下，在我们国家这种历史传统和西方国家截然不同的国情背景之下，如果照搬西方的法治路径和方式去做的话，应该说是走不通的。我们国家这些年推行的基层广泛的民主选举，有些地方搞得变了形，走了样，甚至部分地方搞得乌烟瘴气、乱七八糟，成了“乱民”政治，中性点的也不过是农民政治、市民政治，根本达不到法治基础上的民主所必需的公民政治的程度。就说明我们的民众还缺乏一种实质意义上的公民训练。孙中山先生也曾提出宪政目标实施的三步曲：军政无疑已成为历史，军政之后是训政，训政时间究竟有多长不好估算，我们只是说在这样一种自上而下的运行体系当中，如果没有一个强大的领导力量和推动力量，我们国家法治的进程势必是缓慢的，也是很难成功的。

法治进程的快慢与领导力量和推动力量的强弱直接相关，因此，在当代谈法治建设，谈法治中国建设，离开党的领导是根本行不通的。强力的目标需要强劲的力量来推动，急迫的任务需要强大的支撑来完成。党的领导是历史选择的结果，是在历史中不断被证明了的在当代中国最强有力的领导力量。因此，在法治中国的进程中，党的领导，不仅不能离开，不能弱化，甚至还要进一步加强，进一步强化。四中全会对党的领导并没有泛泛而谈，党的领导也不是凌驾于一切之上，不受任何拘束，而是在体系构建方面，堪称亮点的提法就是加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，从法规体系构建上确保党的领导有法可依，有章可循，并且运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。所以从这次四中全会来看，党的领导作为一个强大的力量和支撑，既是我们国家法治进程的一种推进和保障，更是我们国家在法治建设中必不可少的核心领导力量。

二、宪法实施

法律的生命在于实施。没有施用的条款是僵尸条款，不能实施或实施不动的法是死法。宪法也不例外。关于宪法实施问题，四中全会强调依法治国就是依宪治国，依法执政就是依宪执政，对宪法实施重要性的强调构成本次全会的一大亮点。这并不突然。早在2012年，习近平总书记履新不久，即于当年的12月4日，在纪念宪法实施三十周年大会上就宪法实施问题作了重要讲话，其核心主题就是强调宪法的生命在于实施。这一讲话精神在本次四中全会上得到确认，并与习近平其他系列重要讲话精神一道被确立为党的指导思想。

宪法实施，需要从两个层面考虑，一是宪法要接地气，确保宪法走入生活。我们现在一直要求领导干部接地气，也就是说使决策能够贴近实际，贴近群众，贴近生活，但实际上对于宪法来讲，也有个接地气的问题，宪法不应该只停留在高高在上的状态，怡然自得。要使宪法接地气，主要有两点，一是违宪责任的明确化，尽管我国宪法也作了规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反宪法的行为，必须予以追究，并直接点的规定了撤销，间接点的规定了罢免，但在实施当中缺乏一种明确的界定，怎样去认定，在这个方面还应该进一步清晰和明确。此外，结合世界其他国家和地区的做法，违宪责任的形式可以概括为弹劾、罢免、撤消、宣告无效、拒绝使用和取缔政治组织等形式，我们可以根据自身法治建设和确保宪法实施的需要，有选择地借鉴和适用。第二点，就是要有程序性保证。通常情况下，一个人如果违反了民法要承担民事责任，违反了刑法要承担刑事责任，违反了行政法要承担行政责任，怎么去追究，都要相应的诉讼法和程序法作保障。相比之下，我国宪法在程序发面还缺乏必要的保障环节，就使得宪法高高在上，很难走入民间，深入生活。因此，在依法治国的背景下，强调依宪治国，强调宪法实施，就要让他接地气，确立一些程序性的保障路径。

宪法实施的第二个方面就是要给它补补钙，让它长出牙齿。从历史上看，我们国家的宪法，在立法层面还是比较重视的，但在实施环节却是比较尴尬，总是处在有些“缺钙”、甚至严重“缺钙”的状态，也就是说我们的宪法到现在还有些走路摇摇晃晃，实施环节有点吃力，有点缺钙，这就需要给宪法“补钙”。补钙的路径也可以概括为两点：一是追责，二是问责。追责就是严格按照四中全会的要求，建立起追责机制，违宪即追责，不管哪一级别，何种地位，只要违宪就要被追责。第二点就是还要建立问责制。问责和追责不同，追责指向的是违宪行为，即对违宪行为进行追责；问责则是对负责追责的机关及其工作人员，怠于履行追责职责，导致违宪行为未被追责或未及时被追责或未被全部追责时，要对其问责。问责指向的是该追责的时候没有追责的有关职责部门及其人员。从这两点入手，让宪法长出牙齿，加上前述责任的明确和细化，再加上程序化的保障措施，真正把违宪审查机制建立起来，那么宪法就不会因为“缺钙”而无牙或牙齿脱落，宪法也不会因为高高在上（而非束之高阁）而远离生活。

总之，我们就是要让宪法接地气、长牙齿，确保国家机关的运行能够限定在宪法和法律的范围之内，把权力牢牢地关进制度的笼子。只有这样，公民的基本权利，宪法2004年修正案所确立的国家尊重和保障人权这一基本价值理念才能真正得以实现。

结语

党的领导与宪法实施关系紧密。党的领导既是依法治国、建立社会主义法治国家的领导力量和强大的推动力量，也是确保宪法实施、依宪治国的政治保证。党确立依法治国就是依宪治国，明确了宪法在法治中国建设中的地位和作用，对于推进宪法实施具有重要的方向引领和积极有效的意义和作用；宪法又明确规定党的领导，确立党的领导在依法及依宪治国中的领导地位和核心力量，对于确保党的领导依法而为、依宪而动，规范并加强党的领导具有重要的保障作用和制度意义。二者相辅相承，共同作用于法治中国建设的征程中。