切断“伊斯兰国”的资金链：美国的金融“暗战”

董春岭

2014年，恐怖极端组织“伊斯兰国”的“异军突起”无疑是国际政治领域的一大标志性事件。美国在这一突如其来的挑战面前有些措手不及。在这种情势下，打着“结束两场战争”旗号上台的奥巴马总统不得不重新思考美国的战略全局，调整策略，全力打击“伊斯兰国”。军事上，美国先是动用空中力量对重点目标发动精确打击，后向伊拉克增派军事人员，为伊政府军提供战术指导、人员培训和情报支持;外交上，美国积极组建新的国际反恐联盟，动员阿拉伯世界和西方盟友的力量共同参与打击“伊斯兰国”的行动。除了上述行动之外，一场旨在切断恐怖分子资金链的“暗战”也在同步进行，这场战争的主角是美国财政部。

财政部成为反恐“生力军”

作为世界头号经济大国，在美国“外交政策工具箱”中可用的“经济类工具”并不少，包括实施制裁、实施援助、抛售国债、影响汇率等，而拥有独特的权力、信息、关系网和影响力的美国财政部也一直在外交事务中扮演着不可或缺的角色。

9.11事件之后，反恐成为美国战略重心，而财政部也通过改革重新定位自己的角色作用，配合战略全局，发挥自身优势，成为反恐战争的一支“生力军”。财政部改革的方向主要有三：第一，整合职能，通过设立政策办公室，将“恐怖分子筹资和金融犯罪局”、“海外资产管理办公室”、“金融犯罪执法网络”和“资产没收办公室”等多个部门整合，更好地执行反恐战略部署，发挥协同配合作用。第二，设立专门的情报分析机构“恐怖主义和金融情报办公室”，负责整合与恐怖活动有关的金融情报，如资金流向、资本数据、关系网络等信息，弄清恐怖组织的主要资助者、资金流转手段、内部的资金运作方式等，并与联邦调查局、中情局、国务院、国防部等机构共享。美国财政部也因此成为美国历史上首个具有情报职能的财政部。第三，强化行动能力，《爱国者法案》赋予了财政部更大的权力，其对认定为恐怖分子所进行的金融行为拥有更多执法权，在冻结资产、关闭账户、阻止汇款结算、索取特定客户交易信息等方面拥有更强势的执行权。

改革后的财政部通过与“环球银行金融电信协会”（其掌握着全球金融交易信息，被称为“全球银行业的神经中枢”）合作，分析恐怖分子之间的资金往来，成功地挫败了多起恐怖活动，并抓获了“基地”组织东南亚地区头目汉巴利。通过开展“不良银行计划”，财政部将对资助恐怖分子或为其金融活动提供便利的银行进行强力反制，不仅可以冻结其在美国的资产，甚至能够通过国际合作，将其逐出国际金融体系，有效震慑相关银行，打击恐怖组织的资金链。可以说，财政部已成为美国反恐行动的一支“生力军”，为反恐在金融领域开辟了“第二战场”。

“伊斯兰国”的资金链更具独立性

奥巴马执政后，高度肯定了小布什时期财政部在“经济反恐”中的作用，延续并强化了财政部的反恐职能。他留任了财政部负责反恐行动计划的原班人马，并打通了该项目负责人进入白宫参与反恐事务磋商的通道。作为“巧实力”外交的倡导者，奥巴马更重视利用非军事手段、尤其是金融制裁手段在外交事务中的运用。此次打击“伊斯兰国”，财政部金融反恐的“第二战场”更是被奥巴马政府摆在了突出的位置上，他多次在谈到打击“伊斯兰国”战略时提及“要切断它的资金链”，而被戴了高帽的财政部这回着实犯了难。2014年10月23日，美国财政部提出了打击“伊斯兰国”金融战略的三大举措：一是阻止其石油走私等融资手段，切断其资金来源;二是隔绝其与国际金融体系的联系，限制其资金流转;三是定向制裁其主要头目及相关人员。但将这些传统的做法继续套用在打击“伊斯兰国”上是否会继续有效？对此，美国财政部负责反恐和金融情报的副部长大卫·科恩坦言：“伊斯兰国”是美国遇到的资金来源最充足的恐怖组织，美国缺少能够清空其钱袋子的“秘密武器”。其根本原因在于“伊斯兰国”的运作模式和“基地”组织大不相同，其掌握着大量资源，并能通过多种途径榨取财富，不依赖外部资助，不依托金融机构，资金链更具“独立性”，难以通过外部制裁对其施加影响。根据调查，“伊斯兰国”的资金来源主要有以下三个方面。

首先，“伊斯兰国”控制着多条灰色贸易链，可以源源不断地换取资金。据法国《费加罗报》记者的实地调查，“伊斯兰国”控制着多个大型油田，这些石油经过初步提炼后运往土耳其、伊朗和约旦，走私到黑市进行交易，每桶出价25～40美元，远低于国际市场的价格，且直接用现金进行交易。仅凭借这一项，“伊斯兰国”就能保证每天100万美元的进账，这些收入被用来购买精炼油和武器，维持占领区的经济。“其目前积累的财富已远超过‘基地组织，除石油外，其还经营着烟草、药品和古董等多种灰色贸易，美国对此无计可施”。《时代》周刊2014年10月的一篇评论曾无奈地感叹：“该地区有一个腐败的政商关系网和太多灰色的原油买家，想要打击恐怖分子的走私渠道，惟一的可能是给这些边防战士和市政官员支付更多的贿金。”

其次，“伊斯兰国”控制着占领地区的经济命脉和税收，可以通过压榨当地企业和民众获得财富。在被占领地区，各种苛捐杂税名目繁多，如所有经过“伊斯兰国”控制区的卡车都需要交税，大车征收400美元，小车征收50～100美元;所有在控制区活动的商人都需要缴纳高额的“保护费”;在占领区内的黑市交易需缴纳成交价20%～50%的“暴利税”，农民需缴农业税，居民的用水、用电、使用燃料都需向占领者交税，“恐怖分子会持枪挨家挨户地强行征收”。美国《外交》杂志称，“伊斯兰国”和“基地”组织不同，其头目将精力集中在扩大占领区、夺取重要工业产区和商业中心、囤积武器和弹药上，并能够通过种类繁多的税收保证稳定的财源。

最后，“伊斯兰国”的更多资金来自于绑架、盗窃和掠夺。《纽约时报》报道称，“伊斯兰国”虽然和“基地”组织分道扬镳，但继续延续着“基地”组织的生财之道，通过绑架沙特及其他国家的公民获得大笔赎金。美国财政部副部长大卫·科恩遗憾地指出，2014年，依靠劫持欧洲多国记者和人质，“伊斯兰国”至少拿到了高达2000万美元的赎金。此外，走私文物也是“伊斯兰国”重要的生财手段，他们在占领伊拉克第二大城市摩苏尔后，洗劫了所有的博物馆和教堂，将这些宝贵的艺术品作为战利品，贩卖到叙利亚等地获取巨额财富。

新的反恐形势需要新的战略与手段

“伊斯兰国”更加复杂、多元的资金运作模式给美国财政部实施“金融暗战”提出了多重挑战。的确，随着时间的推移，美国实施金融制裁的方式和手段已经“路人皆知”，恐怖分子已经提前做好了风险规避。他们通过灰色贸易和现金交易，使外部资金来源更加隐蔽;利用“哈瓦拉系统”（一种传统的地下汇款方式）等非常规银行体系转移资金，通过巧立名目征税、绑架勒索赎金等渠道，使资金运行内部化、资金来源多元化。美国无法甄别走私者身份，仅凭借传统的金融手段无法渗透到该系统中，限制其资金流转。

但对美国而言，新挑战同样意味着新机遇。新的反恐形势将迫使美国政府制定全方位的反恐战略，重新思考“过分注重软实力”所带来的实际问题，更加注重军事手段与经济手段的综合运用，使地面部队收复失地与切断资金链同步推进。由于“伊斯兰国”的资本运作独立于全球贸易体系，这是美国无法在经济上对其施压的最重要原因。新的反恐形势将促使美国政府反思“保持自由贸易和资本全球流动”的重要性，在推动世贸组织等真正具有全球性的国际贸易机制上更加积极。此外，新的反恐形势还将促使美国财政部放下身段，更加积极地与企业合作，通过能源企业追踪能源流动的情况，通过运输公司了解非法贸易的渠道，通过保险公司了解更多绑架案件的信息，通过“公私合作”，逐渐形成政府与企业之间的“联盟关系”，为金融手段的有效性提供长期助力。

（作者为中国现代国际关系研究院所助理研究员）