不完全财政与中国司法的去地方化

王亚新

自20世纪90年代，为了遏制当时似有愈演愈烈之势的“地方司法保护主义”，学界就曾强烈地呼吁改变司法机关的“人财物”等资源保障严重依赖地方政府的现状。作为让司法“去地方化”改革的一个最终目标，各级法院、检察院应当在“全国一盘棋”的层次上获得统一的资源保障。不过，在十八届大三中全会以来决策层提出有关司法改革的各项任务中，司法机关的“人财物”由省级统管的改革大概属于最为困难的类别，事实上到目前为止也只有少数地区开展了这项改革的试点推行。本文旨在对这项改革的理念原则及条件路径等做一点初步探讨。只是，在司法机关的所谓“人财物”中人事的安排有其特殊性，“财”和“物”虽然关系紧密但仍有必要加以区分。此外鉴于法院和检察机关两个系统存在重要差异，以下讨论的重点将置于法院的经费保障问题。即主要考察对省级以下地方法院在“财”的方面如何统管，必要时适当涉及与“人”和“物”的关联。

“省级统管”在“财”这个方面的改革，大体指的是省级以下地方各级法院的经费支出不再依靠同级地方财政，而改由省级财政统筹，中央财政则通过转移支付及专项资金等加以补充。各地法院将不向本地财政部门报送预算，不必努力再去争取预算不被或少被扣减、或者申请各种临时的经费增加，同级人大也无须履行审批本地司法机关预决算的手续。总之这项改革之后，基层及中级法院与同级地方政府每年围绕收入支出预决算的讨价还价博弈过程，原则上大部分应该都可免掉了。省内各级法院的预算即便分别编制，也须汇总为一个整体上的全省法院预算方案，经省级财政部门核准拨付实施，省人大则负责履行审批本省司法预决算案的程序。与此同时，诉讼费等各地法院收入的种种规费无须交地方财政，亦不能再全额或按比例回流到法院，一般应该都是直接纳入省级财政账户。以上，就是对各地法院在经费的支出收入方面由省级统管之后可能形成的未来“图景”所做的一个粗略描绘。

关于这样的改革“愿景”，需要从理念和功能两个方面辨析其合理性何在。换言之，相对于法院财政保障“地方化”的原有制度安排，究竟可期待这幅“图景”有什么样的优化或者改进呢？当然，作为对改革效果最为一般的期待，基层或者中级法院对于同级地方政府也许不必“端人家的碗看人家的脸色吃饭”了。但已有不少论者担心，法院不能仅靠与地方财政脱钩就真正消除“地方化”，而且这种改革还会带来加强法院系统内“行政化”趋势的不利后果。

确实，省级统管法院财政虽然能够作为司法“去地方化”改革的条件之一，但改革达到这项目标需要其他重要条件的配合，很难把摆脱地方政府对司法的干预作为论证上述改革愿景具有合理性的唯一根据。此外，法院经费省级统管的改革还可能基于其他几个有关方面价值、理念及功能作用的考虑，有必要分别讨论。首先，因诉讼费等规费收入直接上缴省级财政，这项改革显然有助于切断目前仍不同程度地存在于某些法院的收入与支出之间关联，使法院真正失去通过诉讼收费等渠道“创收”的冲动。其次，由于省内所有法院的经费均由省级财政统一筹集和拨付，原来在不同地域的法院之间经费保障严重不均衡的“苦乐不均”现象将会在某种程度上得到缓解。再者，与此紧密相关的是，脱离了直接受到地方财政状况制约影响的状态，在省级财政得到中央有力支持并秉持“托高补低”等经费统筹和拨付方针的前提下，有理由期待实行这种改革的省内所有法院都能在财政保障的力度方面“上一个台阶”。即无论位于哪个或何种地区，每一法院都能够通过改革获得较前更高（保障已经很充分的法院至少不致被降低标准）、且更具有稳定性的经费保障。

黄宗羲

不过也应当看到，经过2007年起诉讼收费的大幅度降低和中央转移支付的加强等过程，目前法院“收支两条线”的状况并不存在普遍或严重的问题。因此，切断收入支出关联及消除“创收”动机等因素很难视为改革所指向的重要目标。至于不同法院之间经费保障的相对均衡、保障力度和稳定性的增强，虽然作为走向司法预算独立的必然路径，属于改革的重要内容，但对于这些价值或功能在现阶段能够实现到何种程度，恐怕都不应抱有“一步到位”等不切实际的幻想。

笔者认为，除了上述的理念及功能，省级统管法院财政的改革还有可能指向一项隐而不显、意义却十分深远重大的目标。这就是以司法改革为契机“撬动”或者促使整个财政体制或者预决算制度逐步走向健全化。

从我国历史上看，所谓司法财政保障“地方化”的现象，其背后存在着源远流长的传统。据历史学家的相关研究，帝制中国尤其到晚期采取的是中央政府一统财政收支大权，各级政府却没有自己的地方财政这种制度安排。但是在农业社会中税源税基全都在基层：主要来自于农民和土地。支撑整个政权包括向社会提供公共服务的绝大部分资源都得由当时的基层政府即州、县层级的官员通过税赋徭役等负责汲取，再层层向上输送。问题是中央统一的税赋安排（即所谓“正税”）经常或几乎总是不能满足自身及地方财政所需，于是不得不“半制度化”地允许甚至迫使地方政府在正税之外巧立各种名目予取予夺，导致“杂税丛生”。对于地方政府而言，不仅维持其行政事务及提供起码公共服务的费用、甚至连官员体面生存的经济条件都往往不能通过正式的税收和财政安排得到保障，于是依靠各种“陋规”或“加派加征”来“保运转”甚而中饱私囊就成为常态现象。这种制度安排被历史学家命名为“不完全财政”。其带来“税上加税、愈演愈烈”的后果则为解释王朝兴替的所谓“黄宗羲定律”所总结。不过，近年来也有从事历史社会学研究的学者，如周雪光认为，“不完全财政”的制度安排反映了治理一个疆域辽阔、人口众多、地方差异极大的国度遇到的根本性困难以及相应的对策，对于理解我们今天所面临的局面也极具参考借鉴意义。

首先，因各地“冲繁疲难”情况相异，赋税征收难易度不一，所需行政费用亦大相径庭，由中央政府自上而下编制合理的完全财政预算非常困难;其次，正式财政的特点在于预算分门别类、专款专用，而地方官员面临的任务及条件环境等千变万化，殊难在预算上逐项对应。而且上级部门也时常下达临时指令或改变政策，地方上因资源不足难以适从，常常不得不通过突破正式预算或加征税赋予以因应;最后，编制统一而完全的正式预算并将其付诸执行除了政府内部正常的交涉谈判过程，还会经常遇到上下级之间扯皮“内耗”带来的交易成本过高问题。因此，不完全财政提供了注入“地方性知识”因地制宜弹性行动的调节机制或回旋余地，给国家治理的动态过程带来灵活性、多样性，包含着相当程度的合理契机（周雪光：《帝国治理逻辑的历史线索》，《开放时代》2014年第4期）。

“省级统管”需要在启动阶段投入更多资源

改革开放以来，较长时期内地方政府事权与财权不相对应，其所承担的行政事务及提供的公共服务头绪众多、任务繁重，而能够从正式渠道获得的财源却十分有限。这种不均衡或不对称导致了“预算外”或“非正式预算”的隐形财政运行方式大行其道，乃至催生以滥收费摊派罚款等种种不规范的手段向社会汲取资源的乱象。以古鉴今，地方上事权与财权的相互脱节很可能与历史上“不完全财政”的传统存在着某种程度的“路径依赖”关系。在这样的背景下重新审视司法财政保障“地方化”现象，会发现本来应当为中央事权的司法，其人财物却都归属于地方政府，以及一段时期内曾相当普遍的发生法院不得不靠自行“创收”来“保运转”等问题，其实也可以理解为这种路径依赖关系在特定领域的具体表现。而与历史上“不完全财政”带来的种种严重弊端与实际存在的有限合理性互为表里这个悖论相对应，当代的法院财政保障“地方化”亦是一种既多有备受诟病之处、却也发挥着某些必要功能的制度安排。

不过，随着社会的发展和经济、技术等各方面的条件变化，这种制度安排或许已经到了可能“升级换代”予以逐步改变的阶段。如果地方法院财政由省级统管的改革能够顺利进行，意味着司法职能这种公共服务的提供将不再主要倚靠特定地方的同级财政筹资来予以支撑，法院通过诉讼收费等渠道自行汲取资源直接充作经费的“创收”必要也会彻底消失。不仅如此，省级统管的这种改革还可能意味着广域内众多法院的经费预算以更为一般的税基税源作为基础并加以统一的、有连续性的编制，预算案将以更加正式和更具透明度的方式付诸执行，而预决算及实施、监督等整个过程也将纳入更加规范的程序轨道。在此意义上，司法经费保障的省级统管改革有可能成为我国财政体制或预决算制度整体上逐步走向健全和完善的一个重要环节或者有机的组成部分。

之所以可能把法院经费保障由省级统管作为一般财政体制或预决算制度启动改革的一种切入点乃至“突破口”，首先因为从现代司法基本性质上来看更适于作为中央事权。从历史上看，地方政府的行政事务及可向社会提供的公共服务虽然相对单纯，但维持基本的社会治安和处理解决当地各种纠纷即所谓“保一方平安”，构成了地方政府最重要的“事权”之一。即便在现代，如果法院的作用仅仅限于通过刑民事审判维持治安和解决纠纷，对司法作为地方事权也不会产生任何疑问。实际上，建国以来相当长一段时期内，司法就一直处于这样的状况。虽然地方政府承担的行政事务和公共服务事项千头万绪，司法作为其中不起眼甚至“边缘化”的部分，既无从主张自身相对地方其他事务具有某种突出或特殊的位置及作用，也不可能发生将其提升为中央或省级政府事权的必要。

但是，随着“法治”被认知为对于国家和社会具有特殊意义的重大价值，也随着在全国范围内形成统一的活跃市场，而且国家日益把维系这种秩序并走向一种“法律面前人人平等”的社会正义，视为进行治理的目的及自身提供的公共服务之重要内容，司法职权提升为省级政府事权、乃至最终落实为中央事权的条件或许正在逐渐成熟。而使法院的经费保障与地方财政“脱钩”转由省级统管的改革，在现代国家的建构和治理过程中，就有可能成为事权与财权在全国层面相互对应或达成均衡这个有关财政体制健全化之重要目标的一个“中间项”。

其次，发达的工商社会与传统的农业社会在税基税源方面存在巨大的区别。历史上国家对于较大规模农业社会的治理，一般都不得不依靠静态、相对固定且与特定地域“肥瘠”差异紧密相关的赋税来源。与此相对，现代的国民经济结构中包括农业在内的第一产业所占份额已被第二和第三产业占有份额日益超越，国家向社会获取资源的基盘也更加多样流动，并且与特定地域相对固化的资源赋存不易形成难以改变的紧密关联。以这种更具一般性及流动性的财源为背景，政府提供的公共服务在力度及技术水准等方面也出现了超越特定区域资源差别的约束而向全国范围“均一化”发展的趋势。

虽然在我国这样超大规模的疆域和人口及地方差异极大的条件下，各种公共服务的发展需要相当漫长的时间才有可能达到较高的普遍性（覆盖率等）及均衡度，但司法率先“去地方化”却可以理解为这种必然趋势的一个重要体现。因为，法院的经费保障与同级地方财政的“脱钩”越是彻底，司法服务的提供不受特定地方资源赋存差异的约束、也不受来自地方的不当干预而普遍提高质量的概率也就越大。在此意义上，法院经费保障依存于地方政府的制度安排得以改变的前提条件之一，就是超越某一特定地域而在更为广泛的层次上为司法的公共服务进行统一的筹资已经成为可能。

最后，能够说明法院经费保障“去地方化”与财政体制改革之间关联的一个技术性因素，则是由于司法的内容较为单纯而易于把握，编制相应预算案及实施预算的难度与政府的其他事务比起来相对不高。把司法这样具有明显专业性的领域作为切入点，尝试以更为集中的方式及在更大的规模上统一编制更具稳定性和透明度的预算案，并尽可能予以严格的执行实施，可以为整个财政制度运行的健全化、规范化提供和积累有益的经验。法院的业务主要就是审判和强制执行。这些司法职能与行政机关等承担的任务相比，强调的不是根据复杂多样的种种“地方性知识”而采取临机应变、弹性极大的方式进行决策、灵活施行政策并随时调整资源的必要投入，其重点反而在于必须遵循法定程序并尽可能保持案件处理的稳定性。即使如案件处理量的多寡等变动因素，也可以根据较长时间段的统计数据加以评估和把握。

员额制改革的实施须与切实提高法官薪酬待遇配套

因此，在人员编制、人事安排及固定资产等“人”和“物”的方面相对确定的前提下，有关办公办案经费的预算编制和执行实施能够更加强调可预见性、稳定性和透明度，而无须向灵活机动、保持高度的弹性等必要做过多的妥协。换言之，相对于其他领域而言，法院经费的预算编制和执行因其更易于突出稳定及透明等方面，能够有效地降低依存于具体情势的反复谈判带来的“交易成本”。当然，与长期以来沿用的以一个个法院为单位分别与同级地方政府谈判以决定收入支出经费的做法相比，在省级层次上统一辖区内各个法院预算并监督予以严格执行的改革，尤其在启动及试错阶段可能需要投入更多资源。但在这种改革取得相当成果并积累起更多经验之时，制度及其运行的稳定性具有使交易成本逐渐趋于“最小化”的潜力。

法院财政省级统管的改革能否达成预期的目标，取决于其方案的内容构成及实施方式，牵涉到众多的技术性问题及细节。由于这项改革尚未全面展开，而有关部分试点省市的尝试亦无详细的信息披露，本文只能在相对抽象的层面上就改革应当涉及的内容及可能的若干推行方式做一点初步的探讨。需要注意的是，由于各地初始条件差异显著，省级统管的改革尝试或许将出现一些不同模式。例如，京、沪、津、渝等直辖市或者海南、宁夏等较小的省、自治区和辖地广大、人口众多的省、区相比，因其在管理层次和预算规模等方面的区别，就有可能导致省级统管改革在内容上一定的差异化并带来多样的推行路径。对于此类问题，也只能待改革全面展开且有机会获得较为充分的相关信息之后再作研究。

一般而言，法院财政省级统管的改革大体涉及筹资来源、预算案的编制、预算的执行、预决算的审议批准程序等四个方面的内容，以下予以分别的讨论。筹资来源指的是为法院提供经费的财政层级及渠道，与这些经费究竟是主要来自中央还是地方的财政、来自地方的部分是由省级财政统筹还是各地财政自筹以及法院自身是否还有筹资的任务等等问题紧密关联。对于这些问题，还有必要立足于相关的历史沿革及目前既成的大致状况，并与法院经费的种类等结合起来加以探讨。大体上，可把法院日常运营的经费分为四类：俗称“人头费”的人员薪酬、主要为办案和办公所需费用的所谓“公用经费”、用于房屋设施和车辆、电脑设备等各种资产形成及管理的费用、包括从业务培训到干警餐饮补贴等在内的具有一定机动性的其他费用。

从历史沿革的角度看，包括中央政法编和地方事业编在内的法院人员薪酬，从来都是由地方财政承担。这一点到目前也基本上没有变化。而公用经费曾经完全依靠地方财政和法院自身的诉讼收费。不过，经前些年以来增加省级诉讼费用统筹和中央专项资金转移支付这两个经费来源并逐渐加强其力度，现在全国的许多法院（尤其是在同级财政支持力度不足的地方）已能够主要从中央和省级财政层面获得办公办案方面的经费支持。关于法院固定资产和设施设备的形成及管理费用，从早期因地方财力及支持力度的差异而“贫富不均”甚至显得千差万别的状态出发，因国债资金的利用和中央、省级及地方财政等资金来源的多样化，目前各地法院在这个方面的资产形成和相应的经费保障上均有不同程度的改善。至于其他机动费用，以前应该主要来源于法院自身的诉讼收费以及向地方财政争取的临时拨付等。即便在“收支两条线”的政策已大体得到严格执行的今天，这项经费虽由地方财政承担，但看来往往还是与诉讼收费返还存在一定关联。

从这样的现状出发，法院的经费来源改革方向首先可以明确的是，各地法院的诉讼费等规费收入应直接上缴省级财政，且上缴的规费不再采取全额或比例返还等方式与特定法院的经费支出对接。这种改变其实就是若干省份早已实施的诉讼费统筹（即省内各地法院都按一定比例上缴部分诉讼收费，然后再于全省范围内以经费不足的法院为重点进行二次分配）之扩大版。关于法院经费省级统筹第二个可能的来源，则需要考虑地方财政是否应当分担以及分担的应为何种费用等问题。对此来源可有两种相互对照的思路：第一种思路是地方财政每年都应向省级财政上缴用于本地司法机关经费支出的款项;另一种思路，考虑到司法既然为中央事权，就应将中央财政统一筹资作为改革的最终目标，目前可在中央加强转移支付的前提下由省级财政统筹，地方财政无须再承担提供司法经费的任务。在笔者看来，即便将来司法经费能够全部由中央财政统一筹集，至少对于经济发达的地方而言，其不少税基税源仍很可能成为筹资对象。关键只在于特定地方的产业等是否作为筹资来源，不应与当地法院能够获得多少经费保障相关联。基于这个方面的考虑，地方财政每年上缴与本地司法机关所需经费对应的款项费用是否会给法院经费保障彻底的“去地方化”带来某种不利影响，恐怕还需要观察。

或许更值得探讨的问题是，即使作为一种过渡措施，如果眼下的省级统管改革确实需要地方财政承担一定费用支出，那么何种司法经费更适于由地方财政分担呢？目前普遍存在的法院“人头费”由同级地方财政负担的情况，已形成了某种“路径依赖”的制度安排，即使在省级统管改革全面铺开后的一段时期内也不容易迅速或彻底地改变。因此，地方财政每年向省级财政上缴相当于本地法院人员薪酬的费用，可能会成为持续相当时间的一般做法。但考虑到与法官“员额制”及相应提高薪酬待遇的改革配套之必要，地方财政是否必须在较大程度地增加数额的基础上继续负担这项费用将成为一个困难问题。

员额制改革的实施必须逐步与切实提高法官及法院其他工作人员的薪酬待遇配套，否则这项重大改革将无所依傍失去意义甚或只能归于失败。不过在省级财政统一筹措经费的前提下，虽然能够根据全省不同地区的具体情况，在省内各地法院的法官及其他工作人员的薪酬等收入之间拉开一定距离，但是要求省内所有的地方财政都大幅度提高需要上缴的“人头费”金额恐怕并不现实。由此看来，地方财政仍可比照当地普通公务员的一般收入上缴一定份额的费用，而法官等人员薪酬增加的部分则由省级财政在接受中央补助的基础上予以统筹，此或许不失为一个可能选项。

除了办案办公费用等公用经费原则上都可来源于省级财政统筹及中央补贴之外，关于法院的固定资产及设施设备等其他资产的形成和管理费用，至少在省级统管改革的初期大概还不能“一刀切”地确定是由省级还是地方财政负责筹集拨付。尤其是用于审判及办公的大楼等建筑物的规划、立项、施工等，由于投资额大、牵涉面广且限于一定的时间周期，由在建法院及其上级法院乃至省高院出面，会同地方和省级的财政部门就特定项目包括资金来源进行协调作出具体安排，可能较为稳妥。至于办公办案用房的管理修缮费用、车辆、电脑硬软件、服装及其他设施装备的购置保养等，在地方法院的固定和流动资产亦应由省级统管的原则下，应当列入每年的预算报省级层面进行统筹拨付。最后，和任何机关单位一样，法院出于日常运转中有计划或临时性的支出所需，也应当保有一定的机动费用。这一种类的经费除了有明确计划的部分可事先列入预算由省级财政统筹拨付之外，更具机动性的临时支出等则可考虑由法院向地方政府申请，再由同级财政核准并予以拨付。

改革司法预算编制方式可以有效地防止加剧行政化的副作用

因为司法财物改革并不意味着法院与同级地方政府不发生任何关系，相反如何维持两者之间的良性互动及相互协调也是改革应当重视的问题之一。确有必要时由地方政府在较小规模上为同级法院的财政保障提供某些支援，相信能够在这个方面起到较好的作用。

法院经费的预算案如何编制虽然因其具有高度专业性而很难进行深入研究，但也可就何者主导的问题做一点初步的探讨。关于预算案的编制方法，可以设想两种改革路径。一种是由法院主导预算案的编制并在省一级加以整合，另一种则是临时组织或常设某种专业的委员会来负责这项专门工作。前一种路径的大致展开过程是，各个法院于每一财政年度前编制有关本院各项支出和请求相应拨款的方案，不过不再提交同级地方财政而是在本系统内经由上级或直接汇总到省级法院。省、市、区的高级法院在整合辖区内各个法院方案的基础上向省级财政提出本省法院系统的统一预算案，经财政部门核准后再提交省人大的正式会议进行审批。

需要注意的是，在我国目前的现实条件下，恐怕还做不到真正的“司法预算独立”或者法院提出的预算案不得削减。对于法院主导编制并提出的预算案，掌握全省各种收支状况并负有收支平衡责任的省级财政部门肯定会保留予以修改和削减的职权。换言之，法院系统和财政部门及省级政府之间，依然会存在围绕司法预算的金额和内容等交涉谈判，且法院还经常会有作出妥协之必要。

作为另一条可能的改革路径，或许各个法院还有必要初步编制本院下一年度的预算方案，但提交汇总的对象不再是本省高级法院，而是某个具有相对独立性的专门委员会。这种可每年临时设置也可为常设的司法预算委员会，应该由司法系统、财政部门各自派员，并加上一定数量的外部专家和人大代表或政协委员等组成。如果省内各个法院的经费预算案提交这样的委员会进行审核汇总，也就意味着法院系统会同政府财政部门在有一定外部监督和参与的情况下，通过充分的审议讨论形成某种各方都能够承认接受的方案。在此意义上，由司法预算委员会向省人大提交的下一年度司法预算案，除了人大按照法定程序进行审议核准之外，已不受任何部门单方面的修改或削减了。

笔者认为，上述第二种司法预算编制方式可以有效地防止媒体和一些学者担心的省级统管改革可能带来“去地方化却加剧行政化”的副作用。即使在某些省份暂时还难以实现设置专门委员会，但其至少应作为法院财政省级统管改革努力争取做到的一个发展方向，而把第一种改革路径理解为过渡性的预算编制方式。

限于对专业外知识所知甚微和相关信息严重不足，最后只能简单地涉及一下法院预算的执行和人大对司法预决算的审议等重要的改革内容。目前为止的一般做法是，地方法院向同级财政提出预算，往往经扣减及核准后由本级人大审议通过，但实施过程中法院随时可因各种超出原有预算，却认为确实必要的支出向地方财政申请临时拨款，经过讨价还价有时能够足额拨付，而有时则会被大幅度削减甚或遭拒绝。这种机动灵活充满弹性的做法可能贯穿法院年度预算的整个执行过程，导致人大在财政年度前后对法院经费预决算的审议基本上流于形式。但是，如果法院经费省级统管的改革全面展开并切实实施，地方法院随机应变式地超出预算安排向同级财政争取各种临时支出的资金支持，将受很大限制。而省级人大通过审议批准的下一年度法院预算在执行中将获得贯彻，也不受反复调整而显得更具刚性。

与此相应，对于作为法院预算执行结果的决算，一年一度的人大开会所进行的审议也能够不致陷入仅为追认既成事实的形式性，而有机会获得更多的实质意义。确实，财政预算的刚性执行可能给法院造成不便，某些难以事先预测却是必要的临时支出将遇阻碍。而且，这种刚性约束，还会“倒逼”法院在编制汇总预算案的阶段就必须尽可能无遗漏“巨细不捐”地列出所有能够预想到的各种支出，并围绕这些支出项目与财政部门等方面进行彻底的交涉谈判。不难想象，尤其在尝试刚开始而经验严重不足的改革初期，这种做法将会在很大程度上提高法院在本系统内部以及法院系统整体为了获得充分的财政保障付出的“交易成本”。但是从根本上说，这样的制度安排，也不过意味着把多次反复进行的较小“博弈”改换为较大规模的“一次性博弈”而已。相信随着改革经验的积累，相关的交易成本一定会出现明显下降的趋势。

另一方面，基于本文有关法院经费省级统管改革的目标之一应为促进财政体制健全化的主张，预算案的编制尽可能详细列出各项必要支出的做法将有效地提高财政预算的透明度，也方便省级人大展开实质性的审议。实施预算的过程中强调经过批准的预算案应当具有不容轻易更动的稳定刚性，能够最大限度地维护预算执行的严肃性。到了人大审议司法预算执行情况的阶段，一个详尽地列出各种收支项目明细并能够向公众及媒体公开的决算案，也有助于纳税人了解国家这一年究竟在司法上花了多少钱。这些效应不仅可能从健全司法预决算制度方面发挥促进整个财政体制改革完善的积极作用，而且对于司法公信力的提升，相信亦会有可观的帮助。在此意义上，为了推进司法经费省级统管改革而付出的成本代价，应当是“物有所值”甚至“物超所值”。

近几年，随着几项具体改革的陆续展开，司法改革蔚然已成一大潮流。即使某些难度不小的改革例如法官、检察官的员额制，在若干试点地区的推行亦有声有色，不乏可圈可点之处。但是，这些改革如果没有司法机关人财物“去地方化”的改革以及切实提高财政保障作为配套和支撑，从长远来看其效果都会成问题。司法改革越有进展，就越可能牵动深层的众多复杂矛盾或问题。反过来看，或许也正是深入了的司法改革，才会成为“撬动”包括财政体制在内全面改革的一种契机。法院经费省级统管虽然难度很大，却是司法体制改革乃至中国社会全面改革的事业在整体上走向成功的一条必经之路，改革进入深化阶段更加需要“迎难而上”的决心和气魄。

（作者单位：清华大学法学院）