垃圾分类第三方企业化服务模式

江斯，熊舟，熊孟清

（1.广州市城市管理技术研究中心，广东广州510170；

2.广州市第三市政工程有限公司，广东广州510060；3.广州市城市管理委员会，广东广州510030）

垃圾分类第三方企业化服务模式

江斯1，熊舟2，熊孟清3

（1.广州市城市管理技术研究中心，广东广州510170；

2.广州市第三市政工程有限公司，广东广州510060；3.广州市城市管理委员会，广东广州510030）

探讨垃圾分类第三方企业化服务模式的理念、运行方式、特点，问题与对策。指出垃圾分类第三方企业化服务模式的核心是通过强化低值物的回收利用促进垃圾分类，关键是确保第三方企业化运作，重点是回收、二次分选和督导源头分类“三合一”。

垃圾分类；回收利用；第三方；企业化运作

理论上，垃圾分类是垃圾排放者应尽的责任，垃圾排放者在享受垃圾处理服务的同时应按规定分类排放垃圾。实际上，一方是政府大力推广垃圾分类，而关键的一方是公众普遍存在看客心理，垃圾分类叫好不叫座。在排放者没有形成自觉分类习惯，而政府人力、财力及分类垃圾处理能力等资源不足时，如何握紧政府的“有形之手”和公众的“公益之手”呢？国内外垃圾分类处理的成功案例，如巴西塞普利回收、德国双元回收、美国再生银行回收，台北四合一回收、深圳盐田区餐厨垃圾资源化利用和广州低值可回收物回收利用，给出了答案，那就是垃圾分类第三方企业化服务。文中探讨垃圾分类第三方企业化服务模式的理念、运行方式、特点及问题与对策。

1 模式理念

垃圾分类第三方企业化服务，是由从事低值可回收物（简称低值物）的第三方（企业、社会组织或事业单位），前延至垃圾产生源头，一并提供垃圾分类服务。

该模式以干垃圾（低值物）的回收（包括运输）、二次分选和督导源头分类三个环节合而为一为基本框架，以政府购买低值物回收利用及垃圾源头分类第三方服务为经济手段，以低值物回收方为垃圾源头分类服务第三方，依托资源回收利用产业产能，在政府与公众共同督导下，拓延利益链，持续发展低值物回收利用及垃圾分类第三方企业化服务。

为与原有垃圾收运、处理体系兼容，大件垃圾、餐厨垃圾（湿垃圾）、有害垃圾和其他垃圾沿用以前收运与处理体系。在政府购买大件垃圾、餐厨垃圾回收利用办法出台及相关条件成熟后，大件垃圾、餐厨垃圾回收利用流程可与低值物回收利用流程整合。

第三方的主要职责是从源头和环卫工有偿回收干垃圾（低值物），组织二次分选，再将分选出来的高值资源卖给资源利用企业（利废企业）；督导源头分类；申报并配合监管部门核实低值物等相关数量和配合相关部门的监管工作。第三方可以是传统的资源回收商、资源利用企业（利废企业）、环卫公司等盈利性企业，也可以是非盈利性的社会企业。

垃圾分类第三方企业化服务模式的核心是通过强化低值物的回收利用促进垃圾分类，关键是政府对低值物回收给予财政补贴，协助第三方搭建业务运作平台，确保第三方企业化运作，重点是“三合一”——干垃圾（低值物）的回收（包括运输）、二次分选和督导源头分类3个环节捆绑经营。

2 运行方式

垃圾分类第三方企业化服务模式的物流与资金流如图1所示。

图1 垃圾分类第三方服务模式的物流与资金流

首先，源头（居民、单位）将垃圾粗分，起码将干垃圾、湿垃圾、大件垃圾和有害垃圾分开，并将干垃圾交给第三方，将大件垃圾、湿垃圾和有害垃圾交给原收运与处理主体。

其次，第三方参照市场价格向源头和环卫工收购干垃圾或低值物，并对干垃圾（低值物）进行二次分选等预处理，将干垃圾分成低值物和其他垃圾，将低值物变成高值资源。

第三，第三方将高值资源按市场价格卖给资源利用企业（利废企业），将其他垃圾交给原收运与处理主体。

第四，第三方向政府主管部门申报回收利用的低值物数量，经相关部门核实后，领取低值物处理费（服务费或补贴费）。低值物处理费是干垃圾回收（包括购买、运输）、二次分选和督导源头分类的补贴费用的总和。

从图1可以看出，垃圾分类第三方企业化服务模式实际上采用了垃圾二级分类法：先源头粗分，再对干垃圾进行二次细分。

源头分类标准应随收运、处理管道动态调整，基本标准是做到干垃圾、湿垃圾、大件垃圾和有害垃圾分类排放，而且保证湿垃圾不混入干垃圾，为干垃圾二次分选创造有利条件。大件家具、家电对运输和处理方法有特殊要求，有些经修复或再制造后可重复使用，有些家电含环境有害物，需要特殊工艺与场所进行拆解回收，应与其他生活垃圾分开排放、收运与处理。逐步引导源头对干垃圾进行细分，如将玻璃、竹木、旧衣服等低值物分类排放，逐步减少二次分选工作量，直至取消二次分选，实现源头分类标准与后续处理方式一致。

源头分类投放的作业方式应因地制宜，切实可行。争取逐步实现定时定点分类投放和低值物（甚至分类垃圾）定点（不定时）智能回收，逐步实现低值物分类投放、分类驳运和回收同时完成的直收直运，以便于第三方督导服务。

3 模式特点

垃圾分类第三方企业化服务模式具有3个特点，一是坚持二级分类法，二是以低值物回收利用促进源头垃圾分类，三是坚持企业化运作。二级分类法是一种现实选择，是培育公众自觉分类的手段。以回收促分类是模式的核心，回收、二次分选和源头分类服务三合一是模式的基本框架，推动源头分类是模式的目的。企业化运作是模式的动力和推动源头分类的保障。

二级分类法是一种现实选择。我国垃圾分类目前仍处于培育公众自觉分类阶段，做不到源头细分，施行“源头粗分+二次细分”的二级分类法是理智可行的。源头将干湿分开或将可回收物与餐厨垃圾（或其他垃圾）分开即可（必须将大件垃圾和有害垃圾分类排放），第三方再按资源利用要求集中对干垃圾（可回收物）进行二次分选。

以回收促分类是模式的核心。政府购买低值物服务的项目不仅仅是低值物的回收（包括运输）和二次分选，还应包含第三方（回收方）提供源头分类服务，督导源头按有关规定分类排放。因此，垃圾分类第三方企业化服务模式实际上是一种第三方集回收、二次分选和源头分类服务三项业务于一身的“三合一模式”，其核心就是以回收促源头分类，以二次分选提高低值物的资源价值。

推广垃圾分类的终极目的是实现源头自觉细分，模式提倡第三方进行二次分选，只是一种过渡性安排，不得已而为之；模式借助业务链上离源头更近的回收方提供源头分类服务更方便和更具效力，目的就是为了培育源头自觉分类，引导源头逐步细分。

模式解决了分类垃圾逆向物流的断链问题。垃圾分类的目的就是为了分类处理、物尽其用，必须有相应的分类处理设施。一些地方没有分类处理设施却强推分类，如没有餐厨垃圾处理能力却把分类重点放在餐厨垃圾分类，给人做表面文章、为了分类而分类的印象，导致公众失去分类积极性。垃圾分类第三方企业化服务模式将分类服务与后续分类处理捆绑，并根据回收利用的废物量给予补贴，调动和强化分类垃圾逆向物流生产力的作用，保证了分类垃圾得到分类处理。

企业化运作是模式的动力。模式要求第三方创新管理，自负盈亏，坚持企业化运作。低值物回收是微利甚至无利买卖，要坚持企业化运作，除财政适度补贴外，更需要第三方创新商业模式，围绕垃圾治理业务构建业务运作平台，跨界合作，拓展利益链，丰富利润点。

例如，类似美国再生银行做法，可以通过银行卡、手机卡、购物卡等消费卡工具与银行、电信、商场等合作，直接将分类投放干垃圾（或低值物）所得（回馈）变现。商户赢得固定客户，第三方从商户利润中获得一定收益。

也可像德国公厕经营公司那样，与快递、广告、电信等相关业合作，在回收站（点）增设快件收寄、广告、手机充费等业务，顺便拓宽第三方的业务。

此外，第三方在提供垃圾分类督导服务的同时，也可同时承接其他社区服务业务（因此鼓励物业服务公司、居（村）委会、社区志愿者服务组织等提供垃圾分类企业化服务），等等。垃圾分类第三方企业化服务模式支持且要求第三方通过垃圾治理业务建立开放、包容、合作共赢的业务运作平台，增强自身的营利能力。

4 问题与对策

4.1 主要问题

4.1.1 主体权责不分

居民、业主委员会、物业公司、社区居（村）委会、第三方、政府的权责不分，关系不清。生产厂商难追溯和追责。

4.1.2 管理部门观念偏颇

垃圾管理部门长期把物质利用排斥在垃圾处理方式之外，致使低值物回收利用因不能享受财政补贴而得不到发展。造成这一偏颇认识的重要原因之一是长期存在的体制分割：再生资源由经贸部门管理，生活垃圾由建设（城管）部门管理等。体制分割而管理工作存在交集导致管理部门推诿扯皮和不作为。

4.1.3 法律、经济手段乏力

地方城市立法权力、税收等经济工具有限，垃圾分类服务难以资本化计算，地方财政重末端处理轻视源头减量和排放控制，导致第三方参与的利益驱动力不足。

4.1.4 评价与监督存在困难

既然模式动用了财政扶持手段，政府就必须加强监管。本来，在信息对称和完善、监管者秉公监管并拥有足够使用的监管工具和手段、第三方诚信守法和具有高度的社会责任感时，第三方回收服务监管就不是个问题。但因现阶段这些前提都不具备，加上行政体制上传统的资源回收与垃圾处理相割裂，垃圾处理行业即无骨干企业可以信赖，又缺失行业自律，再加上界定废弃物的资源与经济价值、定量评价第三方服务绩效等方面存在技术困难，致使第三方回收服务监管将是一个棘手问题。

4.2 对策

4.2.1 明确垃圾治理当事方权责，健全第三方服务制度

一要正本清源，明确当事双方主体及其权责。明确垃圾排放者和享受垃圾治理效益的公众是垃圾治理的当事双方；明确排放者承担治理的主体责任，必须为垃圾治理付费和承担环境污染的法律责任；明确受益公众拥有享受良好环境的权责。明确第三方必须按约履行垃圾治理责任，包括提供垃圾分类第三方服务。

二要规范竞争，健全第三方参与制度，保证垃圾治理由最合适的第三方承接。建立第三方信息库并分类管理，保障足够数量和质量的企业参与公开招标或竞争性谈判。建立第三方参与程序和进出门槛清单，让第三方能够清楚参与何种竞争，并自行决定是否参与，以营造公平竞争环境。建立市场负面清单，围绕打破垄断、管制外部性、消除信息不对称和不完全等方面健全市场，消除投资的盲目性，避免资源配置失当，避免监管失效，防止市场失灵。建立政府审查（审批、核准、备案）清单，改进审查方式，提高审查效率，推进审查便利化，有条件的地区建立联合审查制度，在政府统一的政务审查平台上实行并联审查。

4.2.2 科学设计垃圾处理流程，正确反映垃圾处理的整体性

科学设计垃圾处理流程，形成先源头减量和排放控制，再物质利用、后能量利用，最后填埋处置的分级处理与逐级减量的层次结构和整体规律，明确垃圾处理每个环节的进出口参数，做到层次分明、先后有序、条理清楚、要素完备、秩序井然和功能可行。

建立分类排放与分类处理的匹配关系。明确分类主体、对象（标准）、方法与措施，鼓励第三方参与、引导与监督垃圾分类，切实推动源头分类和二次分选，切实加强分类垃圾的回收利用，并且通过分类处理设施建设促进垃圾分类。

鉴于传统的资源回收企业的管理与垃圾管理之间存在体制割裂问题，而街道环卫所（站）和垃圾运输车队属于行政性运作，清扫保洁市场化出现诸多问题，建议行政主管部门整合国有资源回收企业、环卫所（站）、运输车队等力量，组建自己的国有环卫企业，企业化经营废品回收利用（包括低值物回收利用）、垃圾收运与处理、道路清扫保洁等业务。

4.2.3 出台第三方服务管理办法，解决分类服务的资本化难题

系统确定各种垃圾处理方式的指导价，形成与分级处理相适应的价格级差，确保分级处理的协调性与经济性，以便确定捆绑服务的补贴价格，降低垃圾处理的总成本。根据废弃物利用情况发布低值物回收利用目录，确保低值物形成物流生产力，维持低值物回收利用秩序。鼓励第三方围绕垃圾治理业务开拓相关市场或与相关企业结成联盟，增加利润点，整合利益链，扩大市场规模，保障第三方合理收益。

广州市通过与低值物回收利用捆绑，采用焚烧填埋处理综合单价作为低值物分类、第三方分类服务、回收、运输与利用等一系列捆绑业务的补贴单价，并根据回收利用的低值物量予以补贴，成功解决垃圾分类第三方服务的资本化难题，为财政补贴制度化和施行第三方服务绩效管理奠定了坚实基础。条件成熟时，可整合生活垃圾终端处理设施阶梯式计费、区域生态补偿制度和低值物回收利用补贴办法，上升到法规位阶，进一步强化政府、社会组织、企业和居民的良性互动，推动垃圾治理社会化、市场化和产业化新局面。

4.2.4 推动全民监督和第三方全程综合评价，强化政府监管，切实保障第三方服务的绩效

重点做好以下事宜。

一是建立治理目标清单。做好本底调查，合理确定治理目标，为科学考核考评第三方服务绩效和保障第三方的合理权益奠定基础，尤其要注意低值物回收利用量与焚烧填埋垃圾量之间的此消彼长关系。

二是建立第三方信息库。依据资质、人才储备、财务状况、同类业绩和信用等资源筛选企业入库并分类管理，保障足够数量和质量的第三方参与公开招标或竞争性谈判。建立第三方参与程序和进出门槛清单，以营造公平竞争环境。

三是建立第三方回收服务负面清单。完善第三方垃圾分类服务实施细则，建立源头、运输方、回收方、利用方和街（镇）联单制度，建立电子交易暨电子联单与监管平台，禁止在回收量和回收地上造假，禁止区外垃圾偷运至区内，禁止偷排低值物和降低源头分类服务标准。适时调整低值物目录，禁止用高值资源套取低值物回收利用补贴。

四是对重点环节施行第三方综合评价。开展垃圾分类第三方服务、低值物回收和二次分选的决策、规划、设计和运营方案及其实施影响的综合评价，将负面影响消除于萌芽状态。

五是强化招投标和治理过程中程序、绩效、市场负面清单、法律法规标准执行情况、国有资产使用状况等主要内容的监督。建立评价监督信息共享与公开平台，定期发布黑名单，并将黑名单踢出第三方信息库。

六是推进综合执法，强化司法介入，防止相关方相互勾结、非法倒卖和偷排垃圾，维持市场秩序、效率、正义与公平。

[1]熊孟清.第三方服务有助垃圾分类[N].中国环境报，2015-05-22(2).

[2]熊孟清.广州垃圾分类推第三方服务[N].中国建设报，2015-05-01(2).

[3]熊孟清.建立清单制度推进第三方治理[N].中国环境报，2015-02-04(2).

Discussion on the Third Party Participation Model for waste sorting

JIANG Si1,XIONG Zhou2,XIONG Mengqing3
（1.Guangzhou Urban Management&Research Institute,Guangzhou 510170,China；2.Guangzhou Third Municipal engineering Company,Ltd,Guangzhou 510060,China；3.Guangzhou City Administration Commission,Guangzhou 510030,China）

The concept,operation mode,features,problems and countermeasures of waste sorting were discussed, and the the third party participates as an enterprise.It pointed out that the core is strengthening waste sorting by recycling,and the key is to ensure the third party running as an enterprise,and the importance is to integrate recycling, secondary sorting and supervision into one strategy.

waste sorting;recycling;the third party

X705；X799.3

A

1674-0912（2015）08-0015-04

2015－06－01）

江斯（1976-），男，大学本科，长期从事垃圾管理、处理和治理工作。