国外城镇化建设经验对中国的启示

■ 王七苟（江西科技学院 南昌 330013）

国外城镇化建设经验分析

（一）走法治化城镇建设道路，确立“以人为本”的城镇化发展理念

从西方国家城镇化发展经验来看，在推进城镇化建设中都严格遵循两个原则：其一，走法治化城镇建设道路。欧洲国家在推进城镇化建设中，将其纳入法制轨道，加强全社会法制建设。意大利在实施城镇化进程中，由国家对相关事务施加干预，通过建立严格完善的法律体系予以监督。如对公共房屋建设、基础设施等都有严格规划与监督体系，确保城镇化建设进程始终沿着法治化道路前行。其二，树立“以人为本”的城镇化发展理念。事实上，国家城镇化发展是重要的经济增长点，这就更要求政府树立“以人为本”的城市管理理念。城镇化推进背景下，人口聚居、密度增大、人口流动性增强，随之而来可能产生一系列问题。如住房紧缺、社会治安、城市环境、公共卫生等。例如美国伴随着工业化的迅速发展，在20 世纪60 年代爆发了“城市危机”，城市大规模兴起、社会变迁过快，种族隔离、犯罪猖獗等问题严重。为此，美国从人与社会融合、人与城镇和谐发展作为出发点，逐步健全社会保障与公共服务体系，采取规划引导、形成合理体系、主导产业推动城镇发展、注重生态建设、促进城乡一体等手段，成为全球经济最发达、城镇化水平最高的国家。

（二）城镇化与工业化、农业现代化同步发展，共同推进城镇化建设进程

从国外城镇化发展的经验来看，必须促进与工业化、农业现代化的同步发展，才能真正在推动城镇化的进程中实现经济发展。一方面，城镇化进程的最终目标是通过产业升级、转型，构建现代经济城市。如工业革命就间接推动了英国城镇化的加速发展。英国本是典型的农业大国，在工业革命的推动下，工厂广泛设立、扩大生产规模，有力推动着乡村迅速向小城镇发展、小城镇迅速向大城市发展，使英国成为世界上最早推进和实现城镇化的国家。另一方面，推动城镇化建设时，需依据各国情况选择与农业现代化同步。如日本在1956-1973 年间，在推进城镇化的进程中，既实现工业化，又促进农村现代化，在亚洲率先实现了农业现代化、城市化。又如美国在城镇化、工业化的同时促进城乡一体发展。农业生产率的提高为工业发展提供广阔前景，农产品出口为工业化、城镇化提供资金积累，二者的良性互动推动了城镇化的持续发展。

（三）完善交通等基础设施建设，带动城镇化建设步伐

从美国城镇化建设经验来看，完善的交通体系建设促进了城镇化建设步伐。美国是全世界城镇化水平最高的国家之一，城镇化率达到85%以上。同时，美国是世界交通运输最发达的国家之一，纵观其城镇化建设历程，每一次重大的交通发展在一定程度上都推动了城镇化的发展步伐。如美国公路网络四通八达、横贯美国大陆，自东、中部向西发展，截至2014年底总里程达到627.6 万公里。尤其是高速公路发展迅速，约8万公里，占全球高速公路的三分之二。公路网的延伸大大刺激了资源型产业，如水泥、沥青、钢铁、建设等行业大发展，有力地推动了美国城镇化进程。总体而言，交通基础设施建设完善，促进了城乡一体化发展，对推进城镇化发展有着重要意义。

（四）注重生态环境保护，促进城镇化发展的良性循环

国外在推进城镇化发展进程中，也曾付出过巨大的资源环境代价。如美国一度推行郊区化，城镇化推进呈现产业郊区化、办公郊区化的趋势，导致城市无序蔓延、能源消耗过度，尤其是土地资源严重浪费。美国在经历惨重教训后，将生态环境建设作为城镇建设的主要内容。具体表现于将“环境监测”作为规划审批的首要环节，尤其是对绿色用地严格监控，注重城镇景观环境、建筑物外观设计，营造温馨、和谐的城市环境。另外，在城镇化与工业化同步发展的进程中，必须把握经济发展与环境保护的关系，在加快城镇化建设、促进经济发展的同时，加强环境保护工作。如加拿大是西方八大工业国之一，其人均能源消费也位居全球前茅，但其空气质量居于全球前列。分析其环境保护有力措施主要有以下两点：第一，民众对环境保护意识较强。第二，政府对企业排放、汽车排放有很高的标准。

中国城镇化建设进程中存在的问题

（一）区域、城乡发展不均衡，二元结构明显

在中国城镇化建设进程中，最为显著的特点就是二元结构明显。具体表现为两个方面：其一，区域经济发展不均衡。改革开放三十余年，东部、沿海地区快速富裕起来，成为中国经济增长的后备力量。然而，东部与中、西部经济发展不均衡的情况日益严重，贫富差距过大。尤其是西部贫困地区较多，如四川大凉山区、甘肃会宁等，严重阻碍了中国城镇化建设步伐。其二，城乡分割严重。城乡居民收入差距较大，据中国统计局公布数据显示，2014年城镇居民人均可支配收入28844 元，农村居民人均可支配收入9298元，导致城市居民人均消费水平长期远高于农村。从目前中国城镇化建设来看，更注重于形式，如城镇地域的拓宽、人口数量的提升，受区域、城乡发展长期不均衡的影响，在居民整体生活质量等方面的提升中还存在着一定缺陷。

（二）土地制度存在弊端，未统筹全局进行规划

土地对于农村居民的重要性不言而喻，但由于中国土地制度的弊端，导致乡村发展严重滞后于城镇，为城镇化的建设带来障碍。土地流转制度不规范，导致农村居民陷入两难的格局，仅依靠土地收入有限，难以提升生活质量，辗转于城市与农村之间，又享受不到城市公共资源与服务。同时，土地产权不明晰，阻碍了农村居民向城镇的自由流动，不利于农村居民向城镇居民的快速转变。另外，从政府的规划体系来看，未统筹全局，过多倾向于城镇，忽略了农村发展。规划缺乏前瞻性，导致城乡建设难以有机结合，加剧了城乡二元分割。正是政策未统筹全局进行规划，加剧了城乡矛盾，不利于城镇化建设的推进。

（三）产业发展滞后，难以带动城镇化建设

从国外城镇化建设的经验来看，城镇化的推进必须以经济发展为基础，尤其是第二、三产业的带动。改革开放三十多年，尽管中国经济迅猛发展，但传统产业过多、结构不合理、发展滞后等问题相当严重。尤其是西部省市，生产力低下、产业发展更是严重滞后。第一产业农业资源丰富，但未形成产业化生产，无论是数量还是品质，都无法打入高端市场。第二产业工业以农副产品粗加工、高能耗为主，现代化、高科技工业更是少之又少。第三产业集中于交通、餐饮、住宿等服务业，部分西部省市利用旅游资源发展旅游服务业，但如IT、金融等产业几乎没有，难以形成强大的产业基础。长期以来，西部产业发展严重滞后，导致劳动力吸纳能力持续下降，制约了西部城镇经济的发展。东部、沿海地区经济发达，更多的劳动力涌入东部省市，从而形成了西部省市人口密度低的情况，阻碍了中国城镇化建设的均衡发展。

（四）城镇体系功能不完善，资源环境压力大且后续发展乏力

中国城镇化建设进程中，受多种因素的影响，导致城镇体系、功能不完善。具体表现于：其一，城镇规模结构不合理。国外城镇化建设经验来看，往往由大城市为支撑，辐射周边中小城镇，发挥联动效应推动经济发展，进而反哺城镇化建设。中国目前部分地区小城镇数量众多，周边缺乏大城市的带动，整体经济发展滞后。其二，城镇经济结构不合理。从国外城镇化建设经验来看，往往大城市与周边中小城镇连成片，通过形成特色产业链发展经济。中国城镇地区无法有效利用本土农业经济，第二、三产业发展滞后，且与周边经济联系不足，难以形成产业链经济，甚至呈现出大城市与小城镇之间经济发展相互制约的情况，严重阻碍了城镇化发展。其三，基础设施与公共服务功能欠佳。如部分城镇公路建设滞后，生活垃圾无害处理、医疗卫生等公共服务无法满足城镇居民的需求。

国外城镇化建设经验对中国发展新型城镇化的启示

（一）加快户籍、土地管理制度改革，着力提高城镇化水平

首先，应该放开小城镇的户籍管理，再根据实际需求逐步放开小城市、大城市的户籍管理。在户籍改革进程中，应因地制宜地选择科学的管理制度，如对于农村居民在城市居住满一定年限便可优先办理，投资移民给予优惠政策等。另外，加强土地管理制度、提高城镇化水平，可从以下两个方面着手：其一，改革规划管理制度。政府相关部门统筹全局，推行城乡一体的建设、产业发展规划，在政策上适当给予农村倾斜，从而缩小城乡差距。其二，明晰土地产权，建立规划的流转制度。改革土地管理制度，合理规划农村土地用地，逐步探索多元化的土地流转形式，使农村土地能够真正为农村居民谋福利。

（二）建立多元化的投融资体制，活跃地区经济发展

城镇化的建设，必须要以经济发展为基础。可以说，经济发展是城镇化建设的源动力。通过构建多元化的投融资体制，对于发展地方经济、缩小区域差距有着积极意义。具体可从以下方面着手：其一，地方政府尽可能通过财政投入，完善基础设施建设，创造良好的投资环境。在资金不足的情况下，牵头调动社会、金融机构、民间投资力量，构建多元化的投融资渠道。其二，鼓励民营企业进驻地区建设，履行社会责任。民营企业出于利益考虑，大多不愿意进驻地区建设，由此，政府可出台一系列的优惠政策，如税收优惠、融资扶持等，鼓励民营企业参与到地方基础设施建设中。其三，招商引进更多有实力的企业，带来先进的管理与技术理念，盘活、带动地区经济发展。

（三）推动城乡产业化，奠定城镇化建设的经济基础

推动城乡产业化发展具体可从两条路径着手：其一，积极发展科技农业、特色农业。事实表明，传统的农业生产方式，农民难以增收，依靠农业致富难以实现。科技致富是农业经济发展的必由之路，由政府牵头，引进农业科技人才，指导农民种植，提高农业的科技含量。提高农产品的附加值，形成农产品深加工的产业链，实现农民增收，着力促进农业经济的全面发展。其二，强化农业经济的核心地位，因地制宜地选择地区主导产业。通过建立农产品信息平台，扩大农产品销售市场，避免滞销给农民造成损失。强化农业经济的核心地位，逐步建立地区特色产业群，繁荣农业经济。通过强化产业带动效应，发展农村经济，为城镇化建设提供持续的动力源泉。

（四）加强生态环境建设，构建美丽而和谐的社会主义新城镇

在党的十八大报告中，首次提出要建设生态文明社会。由此，具体可以从以下方面着手：其一，联合环保、工商、税务等部门，联合监督企业排污情况。根据情节严重，直接取缔、停产整改、罚没财产等。同时，全社会民众也应积极参与到其中，促进企业严格遵守排污标准，为生态环境建设保驾护航。其二，提高汽车排放标准，倡导绿色出行。城镇化推进过程中，汽车数量增多，给环境保护带来较大的压力。可借鉴加拿大的做法，逐步提高汽车排放标准，促进城镇化发展的良性循环。

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