中国农村低保户贫困程度瞄准与识别分析——基于H区域居民实际生活指标研究

王增文

（南京财经大学公共管理学院，江苏南京 210023）

中国农村低保户贫困程度瞄准与识别分析
——基于H区域居民实际生活指标研究

王增文

（南京财经大学公共管理学院，江苏南京 210023）

由于农村低保对象救助层次很不明显，没有针对低保家庭的不同贫困程度进行等级划分，导致政府很难把有限农村低保资源进行合理的分配。笔者利用层次分析加权法(AHP法)，将政府对农村低保群体贫困程度的经验判断给予量化，在目标因素结构复杂且缺乏必要数据的情况下，使用其解决农村低保对象的贫困程度更为方便，从而更好地实施农村低保及配套项目。

瞄准机制；统筹资助；综合评价的理论；贫困程度识别

一、引言

农村低保制度作为一项农村的纯公共产品，其发挥的社会保障的“兜底”和“最后一道安全网”的救助作用，无论是从其伦理道德意义还是经济学意义抑或是从其政治意义来说都是非常重要的，而谁应该成为“利益既得者”？如何杜绝“富翁低保”和“宝马低保”这些“制度瞄偏”现象的频繁发生，成为政府部门乃至整个学术界探求和研究的重点和难点问题。扶贫到户是扶贫开发的基本要求，是以人为本的具体体现，如何科学精准、简便易行地识别和确认贫困户，是一项重要的基础性工作。只有对象准，才能扶真贫。通常识别贫困户的方法极具宏观性①政府常用的识别贫困户的方法为：采取指标测算与民主评议相结合，以指标测算为主，民主评议为辅。指标测算以农户上年家庭人均纯收入为依据。通常有下列情形之一的，视为家庭资产状况不能作为扶贫开发对象：近3年内修建自有住房，在城镇购买商品房（不含因灾重建、国家基础设施建设拆迁房屋）或高标准装修现有住房的；家庭月水电燃料费、通讯费明显高于当地农户的；家庭拥有或使用机动车辆、船舶、工程机械（残疾人代步车除外）及拥有大型农机具（赠予除外）的，在企业中有股份的；家庭成员（父母或子女）在机关、企事业单位有固定工作和稳定收入的、自费出国留学的；长期雇用他人从事生产经营活动的；家庭成员在国家行政机关、事业单位工作（含退休）的。。

而从学术界对这一问题的研究来看，张伟宾（2010），聚焦贫困农村低保对象的瞄准和识别过程,发现贫困地区农村低保存在较大瞄准偏差,通过分析两类低保户的家庭特征发现政策性转移收入、户主受教育程度、家中是否有残疾人作为识别指标具有显著性，提出通过统一贫困标准和低保标准、调整低保动态管理周期、开发农村低保识别技术形式等促进农村低保对象的识别[1]；张时飞（2007）提出用参与式贫富排序方法来甄别低保对象，这虽然能较准确识别低保户，但是从基层的推行来看，缺乏主观能动性和积极性[2]；刘纯阳，陈准（2011）认为，信息不对称导致农村贫困人口瞄准中的政府、专门的扶贫机构与基层扶贫组织之间形成委托代理关系，进而出现两大博弈过程。基于扶贫机构工作认真负责与否,建立政府、扶贫机构和扶贫对象三大主体之间的博弈模型,并通过博弈模型的最优解提出提高农村贫困人口瞄准精度的如下建议:建立农村贫困人口的信息披露制度;保障督察的积极性,注重督察的效率;物质奖励与精神奖励并重;强化扶贫工作责任制等[3]；邓大松、王增文（2008）认为，现行的农村低保制度尽管已经逐步覆盖农村的贫困人口,但这并非完全意味着中国农村贫困人口的消失,因为硬制度的完善,同时也需要软环境下的低保对象的识别机制,由于目前农村低保对象的复杂性，所需要解决的不仅是其温饱问题,还包括因疾病、教育等支出而导致的选择性贫困群体。因此作者试图在现有农村低保识别机制的基础上,建立了一套识别低保群体的指标体系;并结合二者的各自优势提出农村低保对象的识别方法[4]。王增文（2010）通过拟合收入分布函数法测算了中国农村的相对贫困线问题，但是没有解决如何识别农村低保群体属于哪个层次的贫困类别问题[5]。

上述研究存在一个共同而且不得不面对的问题，那就是由于农村低保对象救助层次很不明显，某些地区几乎把所有的低保家庭均按照统一的救助标准和救助方式实施。没有针对低保家庭的不同贫困程度进行等级划分，这样导致了政府很难把有限农村低保资源进行合理的分配；还有就是虽然上述学者能够在一定程度上很好地识别农村低保户，但是就低保户的贫困程度处在一个什么样的水平上，没有给出很好的识别方法和结论。

鉴于此，笔者在上述学者的研究基础之上，利用层次分析加权法(AHP法)①层次分析加权法（AHP法）是一种定性与定量分析相结合的多因素决策分析方法。，将政府对农村低保群体对贫困程度的经验判断给予量化，在目标因素结构复杂且缺乏必要数据的情况下使用其解决农村低保对象的贫困程度更为方便。根据家庭的贫困状况进行相应的资助，统筹资助资源，最大限度地将贫困对家庭带来的不良影响降到最低，从而更好地实施农村低保及配套项目。农村低保群体的贫困程度识别和认定也是一个多层次、多因素的综合评价问题，如果简单地按单因素方法进行评价显然是不能全面地反映低保对象的贫困程度。所以本文运用模糊数学和综合评价的理论与方法进行判定和识别。

图1 农村低保对象综合指标一级与二级综合评定指标②每个一级指标下的二级指标，均按照其对于贫困等级评定的贡献度，排列其先后顺序将各个指标进行分层而进行优劣比较；在家庭收入类指标中，采用了一个定性的指标，为了使该指标能够进入模型，笔者将该指标编了号，当家庭有经营性收入时，该指标取值为1，否则为零。

二、农村低保对象的指标评价体系设计

进行低保对象的等级评定系统研究时，指标的选择应减少主观性、不确定性和盲目性，为作出准确、客观、全面的结论提供科学保证[6]。本文通过AHP模糊综合评价法将定量与定性评价有机结合，使得研究的结果更加具有可操作性，能够灵活地调整评价指标体系的各个评价指标及权重，达到对农村低保对象的贫困程度作出合理的识别。

根据中国农村低保群体的不同层次的需要及配套项目的相应功能，中国目前的低保人群和标准认定应该因地制宜，应考虑当地的经济发展水平、居民收入水平和CPI。鉴于此，笔者从三个大的方面构建了指标体系的基本框架（如图1）：基本生活支出指标、非生活性支出指标、家庭收入类指标。基本生活支出指标对应最基本的生存与生活需要，它是最低生活保障的最低层次的救助指标；非生活性支出指标则在满足基本生活需要的基础上为特殊困难群体（如选择性贫困群体）而提供的如医疗救助、教育救助等非生活的保障指标；家庭收入类指标涉及到家庭收入的可持续发展问题，家庭收入类指标则更直接地体现出农村最低生活保障制度及其配套项目对困难群体提供的救助层次。经过与部分地区民政部门、村委会人员以及部分专家的多次探讨和论证，笔者最终确定了图2所示的指标评价体系——评判SCCR的备择集。备择集是评判者对评判对象可能作出的各种总的评判结果所组成的集合。评判SCCR的备择集用S表示，S={s1，s2，s3，s4}={不太困难，需要一般的救助；有些困难，应该救助；比较困难，需要救助；非常困难、必须尽快救助}。

本判断属于实证研究，而不属于规范研究的范畴，所有选项仅仅说明一种客观的状况，并不涉及价值判断。对于农村低保对象个体来讲，具体哪一种SCCR更有优势，要根据实际情况而定。

本体系通过对四大类指标进行二级指标划分，将反映农村低保对象生活及非生活方面相类似的问题的指标归集在一起，在二级指标选取上遵循以下特点：

图2 农村低保群体所需救助强度（SCCR）谱系图

（一）基本生活类指标中，用月食品消费支出作为其中的一个评判指标，它直接反映了农村低保对象是否能够生存的问题。笔者没有用年人均食品支出的原因是保证低保对象能够得到定期的救助，说明其救助的及时性和必要性。由于衣服一定意义上来说，它相当于“耐用品”，故作为年收入支出指标。其余的两个二级指标主要反映的是农村低保群体的最基本生活支出。

（二）在非生活类支出类指标中，笔者主要是是考虑为农村低保的“边缘群体”而建立的暂时性和过渡性的指标。主要是满足基本生活支出后部分农村贫困群体会出现另外的不同需求——医疗、教育、农业生产这三类反映农村低保群体个人发展的指标。所以对于农村有学龄儿童、患重病支出及农业生产支出等低保家庭，在低保群体的贫困程度判定时应给予特别考虑。

（三）农村低保家庭收入类指标。一方面，判断农村低保群体的贫困程度与其收入有着直接的联系；另一方面，由于农村最低生活保障设定的目的也是帮助农村生活困难者渡过暂时贫困，鼓励有劳动能力或者有部分劳动能力的贫困群体能自食其力、最终摆脱农村低保及配套项目的救助。无论从哪一方面来说，引入农村低保家庭收入类指标都是必需的。

三、SCCR评判矩阵的建立

邀请专家按照备择集对各项评价指标进行评价，并对评价结果进行隶属度r计算（计算公式为：r=判断某指标属于备择集H中某一项的专家数/专家总数），建立模糊评判矩阵。SCCR评判模型采用三级评判，因为每一层都是由低一层的若干因素决定，所以每一单因素评判应从低一层的多因素综合评判开始。评判过程如下：

（1）第二层次的单因素评判矩阵为：

矩阵的第j行表示对第二层次第j个指标uij评判的结果。如上，决定ui的因素uij有多少个，Ri阵便有多少行；备择集有多少个元素，Ri阵便有多少列，于是第i类指标的模糊综合评判集为：

（2）第一层次的单因素评判矩阵为：

于是总的模糊综合评判集为：

Bi表示评判对象按第一层次中所有指标评判时，对备择集中第i个元素的隶属度，根据最大隶属度原则，在bl中取一个最大值作为评判农村低保对象的SCCR的值，则考核等级为bk。最后将评语集中各因素赋予具体数值，最终评判结果为W=B'UT。其中，UT表示评语集。通过比较各个被评定该对象W值的大小对全体农村低保考核对象进行排序。

四、模型应用

（一）指标权重的确定

采用层次分析加权法（AHP）法对农村低保家庭基本生活支出、家庭非生活性支出，及家庭收入类指标的权重进行确定。“农村低保家庭基本生活支出”的四项评价指标：月人均食物支出、年家庭衣物支出、月人均水电支出、通讯和交通支出状况，分别记作A1、A2、A3、A4，其权重分别设为如表1所示。

表1 专家权重的打分

同理表2可以计算得到：农村低保家庭非生活性支出的二级指标权重分别为：0.17、0.17、0.17、0.50。λmax=4，RI=0.9，CI=0，CR=0其矩阵通过一致性检验。农村低保家庭收入类的二级指标的权重分别为：0.52、0.19、0.16、0.13。用相同的分析方法可得到农村低保家庭基本生活支出、家庭非生活支出、家庭收入类的二级指标的权重，结果为0.32、0.09、0.59，且一致性比率均小于10%，故均并通过一致性检验。

表2 专家权重的打分

（二）建立模糊层级综合评价模型

1.确定指标值和权重分配集确定因素集：M=[农村低保家庭基本生活支出(M1)，农村低保家庭非生活性支出(M2)，农村低保家庭收入类的指标(M3)]；M1=[月人均食物支出，年家庭衣物支出，月人均水电支出，通讯和交通支出]；M2=[年家庭教育支出，年家庭医疗支出，年农业生产支出，住房性支出]； M3=[年农业收入，年补助性收入，是否有营业性收入，其他收入]，其专家的评分标准如下，其大小比较如图3。

2.对农村低保对象贫困程度的评语集：S={s1，s2，s3，s4}={不太困难，需要一般的救助；有些困难，应该救助；比较困难，需要救助；非常困难、必须尽快救助}，用专家咨询法确定法来给各个等级评分。如表3所示。

将评语集的等级用1分制进行数量化，得到专家评价等级向量:

I={1.0，0.9，0.6，0.3}

表3 专家评分等级表

3.构造模糊评价矩阵。通过相应两两指标的比较，建立指标农村低保家庭负担状况的贫困程度得分矩阵为：

图3 农村低保群体贫困程度的指标权重

M=[M1农村低保家庭基本生活支出，M2农村低保家庭非生活性支出，M3农村低保家庭收入类的指标]，一级因素集的权重M为：M=[0.28，0.56，0.11]，则二级综合评判的结果为：

4.评价结果处理及应用按照最大隶属度原则，农村低保家庭贫困程度的模糊评判：maxA=max [0.584 0.299 0.124 0.002]，该村低保户对应的等级为非常贫困，必须尽快救助。将二级综合评判结果[0.584 0.299 0.124 0.002]视为权重向量，按加权平均法，综合评价为：

按百分制和表4专家评分等级表，该家庭的得分为92.81，属于特别贫困等级，根据各地农村低保对象比例的限制，参照所有农村低保家庭排名，再结合当地农村低保及配套项目的相关政策，最终确定该低保家庭的贫困程度等级。笔者同时利用模糊综合评判方法，运用模糊数学原理分析和评价具有“不确定性”的各个有关农村低保对象指标的系统分析方法，利用定性与定量相结合、精确与模糊相统一的模糊推理方法，对低保对象的贫困程度进行模糊分析。

表4 按照该低保户中某个家庭成员为参照的得分结果

从目前农村最低生活保障制度的实施状况来看，只有贵州省的社会救助制度针对贫困程度实施了适合本地的贫困程度的划分，并且按照贫困程度将最低生活保障户分为五档，具体是农村居民最低生活保障补助水平，按照审核审批确定的保障对象家庭贫困程度类别分档次确定，也可按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额确定。将根据保障对象家庭贫困程度划分为五类，补助水平分为五个档次对享受最低生活保障待遇人员中的老年人、重残人员、患重大疾病人员、在校学生、符合计划生育政策的纯女户的女孩，以及一类贫困家庭、独生子女家庭、单亲家庭等特殊困难对象，可结合本地实际，按其核定的家庭人均补助金额的20%～40%或定额增发救助金额。但这仅仅是从宏观上来划分的档次，而非指标的综合评判。如何能够结合模糊综合评判方法对这一问题进一步确切化，这将会是个划分更为贴近农村社会救助居民的实际状况。

五、结论与进一步解释

模糊综合评判方法一方面做到了对农村低保对象贫困程度的识别，同时还分析了所列的各级层次指标因素对低保对象贫困程度的影响大小，这样，它同时具备了层次分析法和模糊评价的特点，使模型的应用性更加合理。而且，与其它方法相比，它更具良好的判断传递性和标度值的合理性；其所需判断指标和信息简捷、直观易于操作，所作出的评判更有利于民政部门提高农村低保对象贫困程度识别的准确性和可操作性。因此，笔者认为引言中各学者已经对贫困户的识别做了理论和实证的研究，其方法也能较好地识别农村居民的贫困户和贫困人口。在完成农村居民中低保户的识别后，结合模糊综合评判方法，进一步对被识别出的农村低保户的贫困程度作进一步的识别。由于目前农村社会救助工作不断细化，分类救助的理念已经渗透到经济较为发达的地区，并且部分东部省份已经开始实施分类救助，这对贫困程度的识别提出了更为细致的要求。所以，我们所提出的运用模糊综合评判方法是对这一难题的尝试性的探索。

[1]张伟宾.贫困农村低保对象的瞄准与识别[J].科学对社会的影响，2010，(3).

[2]张时飞.正确认识农村绝对贫困人口与农村低保对象[J].红旗文稿，2007，(5).

[3]刘纯阳，陈准.农村贫困人口瞄准中主体博弈行为的分析[J].湖南大学学报（社会科学版），2011，(3).

[4]邓大松，王增文.“硬制度”与“软环境”下的农村低保对象的识别[J].中国人口科学，2008，(5).

[5]王增文.中国农村贫困线及贫困率的测定：基于拟合收入分布函数法[J].西北人口，2009，(5).

[6]高颖，张欢，周瑜.城市家庭贫困程度判定模型的构建[J]，北京社会科学，2008，(4).

（责任编辑：赵旭国）

Poverty Targeting and Recognition of Chinese Rural Low-income Families:A Study of Residents in H Region Based on Real Life Index

WANG Zeng-wen
(College of Public Administration,Nanjing University of Finances and Economics,Nanjing 210023 Jiangsu,China)

Owning to the obscure rescue level of the rural residents and no classification of various low-income families,it is very difficult for the government to make a reasonable allocation for the limited rural living security resources.Based on AHP method,we quantize the government's experical judegement of rural low-income group to facilitate the rescue of the targeted families and better carry out the rural low-income program and supporting projects despite the complex factors and lack of necessary data.

aiming mechanism;overall funding;comprehensive evaluation theory;poverty level recognition

D632.1

A

1671-0304(2015)02-0075-07

2014-03-21

时间］2015-04-01 9:06

国家自然科学基金项目“社会救助与促进就业互动机制的构建”（71003045）；江苏高校优势学科建设工程资助项目；江苏省“青蓝工程”项目；江苏省“333工程”项目。

王增文（1980-），男，山东临沂人，南京财经大学公共管理学院副教授、管理学博士，主要从事养老保障与最低生活保障研究。

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20150401.0906.001.html