京津冀金融支持产业结构升级的模式选择

张双英，刘 圣

（中国人民银行石家庄中心支行，石家庄 050000）

京津冀金融支持产业结构升级的模式选择

张双英，刘 圣

（中国人民银行石家庄中心支行，石家庄 050000）

金融支持区域产业结构升级的模式一般分为资本市场主导型、商业银行主导型和政府主导型三种。由于京津冀协同发展是国家主导的产业调整模式，选择以信贷市场为基础的政策性金融主导模式更有利于促进京津冀协同发展这一国家战略的顺利推进。在推进过程中，需要政府对金融市场进行积极引导，保证京津冀协同发展规划中的产业项目得到资金支持，同时需要加强商业银行和资本市场的作用，督促国有商业银行履行国企责任，调动信贷市场对京津冀地区产业结构调整的支持力度。

京津冀协同发展；产业升级；金融支持模式

一、研究背景

2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，其主要内容之一是推进京津冀的产业结构升级。这既是实现京津冀协同发展目标的必然要求，也是在我国经济产业结构升级和增速换挡背景下推进区域经济协同发展的必然要求。

我国经济经过三十多年的高速发展，当前劳动力成本优势、自然资源优势、低技术含量产品的市场空间以及自然环境的可承载能力在降低，只有进行产业结构升级，通过增加高技术含量、高附加值、绿色环保产品的生产去开辟和不断扩大新的市场，通过发展第三产业来降低因第一、二产业升级而增加的就业压力并满足人们日益增长的服务需求，才有可能使我国经济在中高速水平上保持可持续发展。

在这一背景下推进京津冀协同发展，要解决区域内存在的“大城市病”、环境污染、经济发展水平差距过大等突出问题，“走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极”，就必须实现区域整体产业结构升级。[1]京津冀地区产业结构升级需要金融的有效支持，而不同的金融体系结构适应于不同的市场化程度和产业结构调整模式。探讨京津冀地区产业结构升级的金融支持模式，将有助于京津冀协同发展规划的实施。本文梳理了金融支持产业结构升级的三种模式，以美、日、德为典型代表分析了各种模式所适合的产业调整方式，并基于京津冀地区产业转型升级的特点，探讨京津冀地区金融支持产业结构升级的模式选择。

二、金融支持产业结构升级的三种模式

按照市场主体的不同，金融支持区域产业结构升级的模式可分为资本市场主导型、商业银行主导型和政府主导型三种，其中前两种同属市场主导型。市场主导型模式是利用市场化的价格机制调节产业资源分配，政府主导型模式主要是政府对信贷供给和信贷价格进行干预，从而引导信贷资金的产业配置，又称政策性金融主导型模式。上述三种模式的差异在于资本市场和信贷市场对于产业融资的相对重要性，以及信贷市场上的价格形成机制。

1.商业银行主导模式。在商业银行主导模式中信贷市场是产业中长期融资的主要来源，并且信贷市场的主要价格由市场的供求关系决定。在这种模式下，信贷是金融协同支持区域产业结构调整的主导力量和基本路径之一，企业的流动资金和固定资产等融资需求主要通过银行信贷得以满足，信贷资源的配置伴随着产业结构的调整，在一定程度上反映了产业结构调整的整体方向。该模式的典型代表包括德国、意大利等。

2.资本市场主导模式。资本市场主导模式中，企业将股票、债券等直接融资工具作为产业长期融资的主要来源，并且资本市场中的各类价格由竞争性的供求关系所确定。在这种模式下，由于存在完善的股票和债券市场，企业不必完全借助商业银行信贷来发展长期项目，商业银行主要为企业提供短期信贷支持；而政府缺乏控制市场体系的工具，无法对金融机构的资金分配方向和结构施加影响。资本市场最基本的功能是为投资者提供流动性便利，提高资金配置效率，即通过证券市场的一级发行市场和二级流通交易市场，为从事主导产业的优势企业募集资金，并通过市场机制调节资金投向，实现资金的有效配置。这一模式的典型代表国家有美国、英国等。

3.政策性金融主导模式。政策性金融主导模式主要是以信贷市场为基础，信贷市场上的价格受到政府的行政干预，资本市场被政府用作项目筹资的渠道，但对企业融资需求的支持作用十分有限。在这种模式下，政府通常将信贷市场上的价格维持在较低的水平上，导致信贷资金的供不应求，因此需要依靠政府利用行政手段来选择哪些需求给予满足，进而分配相应的信贷资金。这一模式的关键不在于政府干预是否影响到金融资源的分配，而在于谁控制了信贷资金分配的过程以及如何控制。这一模式的典型代表国家有日本、法国等。

由于企业或产业所处经济阶段、社会发展、资源配置等因素的影响，金融协同支持区域产业结构升级的三种模式，在金融资源的产业配置、风险分担及企业治理等方面发挥着不同的作用。因此，对于选择哪种模式支持产业结构升级，各模式具体又怎样支持产业结构实现升级，则要看产业发展所处的经济发展阶段以及各种模式的交易成本大小。下面将以美国、日本、德国作为三种金融支持产业结构升级模式的典型代表，深入分析三种模式下金融资源产业配置的特征。

三、金融支持产业结构升级的国际经验

在美国模式中，高度发达的资本市场为产业发展提供长期资金；商业银行的专业化发展，使其经营活动局限于短期贷款，限制了商业银行参与产业调整的程度；金融体系和政府之间存在高度的相对独立性，而金融机构与产业部门之间的市场关系也保持着距离。美国政府的组织结构、司法系统和金融体系均限制了政府对经济活动的直接干预。美国政治的核心特征是权力的分化与分散，并且官僚机构往往受到商业集团的影响或直接渗透，因此美国的产业发展政策反映了社会压力之间的平衡，而不是中央行政机构的意愿。司法机构是处于商业集团和政府间的第三方，能够阻止行政机构系统地、有目的地干预经济，从而维护美国产业的独立性，以及产业和政府官员之间的距离。美国金融支持产业结构升级是在高度发达的市场经济体制下进行的，由市场自发进行金融资源的调节和配置。分权化的金融体系和完善的证券市场使得企业能够保持自身和决策的独立性。

战后日本形成了政府主导的金融支持模式，其特征为：金融体系主要是政府为产业发展提供信贷资金而设计组建的，资金价格在当时主要由政府决定。该金融系统通过政府的影响力和行政政策来分配金融资源。日本政府作为一个市场参与者，对日本合理的产业结构有自己的看法，并为实现这一目标而努力。战后日本的产业政策在于为高附加值的产业创造比较优势，并未管制劳动密集型产业。日本的产业政策为企业提供资金和税收优惠，致力于通过营造国内市场的激烈竞争来促进产业发展。日本以信贷为基础、价格受到管制的金融体系是其战后促进产业结构调整的基本战略要素。

在德国的商业银行主导金融支持模式中，其特征是以信贷为基础，政府既没有从数量上也没有从价格上对信贷资源分配进行干预，对产业资金的供给和拥有企业大量股票并代表其他股东投票使银行在产业事务中具有重要影响力。由于战后德国的产业结构为出口导向型，非常适应战后繁荣时期的市场条件，所以德国进行的产业结构转型最少。在这种情况下，自由经济得以在德国蓬勃发展，避免政府保护和限制等干预措施。但事实上德国政府并未完全信奉古典自由主义的教义，由于产业结构变迁可能导致的社会成本和政治成本，德国政府对煤炭、造船业等进行政策干预，这种选择性干预与福利国家建设称为社会市场体系。德国银行历史上被称为“产业保姆”，处于企业融资系统的中心，其影响力主要依赖于法律制度而不是市场结构。法律环境促使银行通过行使股票表决权影响产业发展，银行在产业中所占股份没有任何限制，但对银行资产在企业间的分配则有限制，从而保证了银行在产业事务中的重要性。

不同金融体系模式的弊端也应引起足够的重视。对于资本市场主导型，以市场机制为基础的收购和兼并行为，在一定程度上加剧了企业运作的不稳定性。对企业的经营业绩不满意的投资者容易出售股权，从而在短期内不利于推进产业结构的升级调整。对于政策性金融主导型，以政府行为代替市场机制来进行资源配置，难以规避“政府失灵”。具体而言，政府通过直接或间接途径干预产业发展，主导社会资本的积累和使用，左右资源配置和产业选择，为政府寻租和官员腐败留下隐患。政策性干预还可能引发投机和非理性经营行为，并从微观企业传导到整个产业链，导致产业结构和市场、技术变化的脱节，阻碍传统产业和新兴产业的正常发展。[2]

四、京津冀区域产业结构调整的特点

（一）国家主导的产业调整模式

《京津冀协同发展规划纲要》明确了京津冀地区产业发展的指导思想、基本原则和发展目标，对产业结构的动态调整和产业结构调整后的效果均有明确要求；并为实现《纲要》目标，制定了详细的组织实施方案，从组织领导、重点工作、责任分工和舆论引导等方面对产业结构调整的资源进行组织分配。因此，京津冀协同发展是国家主导的产业调整模式，政府以参与者的身份设计、实施这项区域经济发展战略。

作为一项重大国家战略，京津冀协同发展受到中央政府和京津冀三省市政府部门的高度重视，工信部等部门专门研究制定了京津冀产业转移指导目录。在国家主导的产业调整模式中，金融体系是国家配置产业资本、实现产业调整目标的重要手段。政府积极推进产业调整的政策，意味着政府必须帮助产业获得投资资金，维持企业现金流以保障其正常经营，协助开发市场以保证稳定的需求，并提供发展资金。因此，政府需要掌握某种能够影响金融机构分配资源的工具或手段。为促进产业协同发展目标的实现，能够体现政府意图的资金分配机制应是京津冀金融支持模式的重要特征。

（二）京津冀地区国有经济比重较高

我国改革开放的次序是从南向北，南方的非国有经济比重要远高于北方地区，再加上北京、天津作为直辖市从中央政府获得了大量国家投资项目，国有企业比重高于“长三角”和“珠三角”地区。一般来说，国有企业的内在激励机制要低于民营企业，对市场和价格信号反应的灵敏度较低，对区域经济一体化的要求不强烈，对地方政府之间区域合作的积极性不高。而且地方政府对国有经济控制力强，对国有企业干预程度高，有地方保护主义的倾向。[3]

但应看到，由于中央企业在京津冀特别是在北京的占比高，中央政府对央企的控制力更强，中央企业可以成为中央政府推进京津冀协同发展战略的重要工具。这一特点，将使该战略的实施效果在很大程度上取决于中央政府推进的决心和手段。2015年7月，国资委率87家中央企业与河北省政府进行对接，开展了“推动京津冀协同发展——央企进河北”活动。这是中央政府贯彻京津冀协同发展国家战略的一次重大行动。会上，河北省与部分中央企业签署了69项合作协议，涉及重大产业项目329项，双方签署意向总投资超1.6万亿元，涉及战略新兴产业、现代服务业、治理大气污染等多方面。[4]

（三）产业园区建设为重要载体

产业园区建设是京津冀地区产业转型升级的重要载体。例如，在京津冀产业对接合作方面，北京（曹妃甸）现代化发展试验区将依托曹妃甸区位和港口优势，利用北京产业基础和科技创新资源；北京新机场临空经济区定位于区域协同发展创新示范区。还将重点建设曹妃甸工业区、渤海新区、中关村与有关市合作的园区以及其他国家级高新区和开发区等，做好京津科技成果转化和产业转移承接；重点抓好津冀涉县天铁循环经济示范区和安国现代中药、安平丝网等一批特色产业园区。

产业园区的资金需求主要包括：基础设施建设长期资金需求和流动性短期资金需求。其中，基础设施建设是产业园区建设融资的重点和难点，基础设施项目通常具有投资规模大、建设周期长的特点，需要长期资金。目前融资渠道主要包括：政府部门作为投资主体，通过财政专项资金预算拨款；商业银行与政府及其所控股企业间的“政治关系”使其易获取长期、低利率且金额更大的贷款额度；股票、债券、信托产品等金融工具以不同的方式和期限为产业园区基础设施建设提供中长期资金。其中，河北省在京津冀协同发展过程中基础设施建设的融资需求更大，但其融资能力弱，资金缺口大。一是河北省财政力量薄弱①2014年，北京市、天津市、河北省公共财政预算收入分别为4027.2亿元、2390.02亿元、2446.6亿元，同比增长分别为10%、15%、6.6%。北京市、天津市人均公共财政预算收入分别是河北省的5.6倍、4.8倍。，对基础设施建设的财政支持力度有限；二是河北省资本市场与京津差距明显，而且企业利用资本市场发展意识不足。

（四）区域间分工协作能力差

京津冀三地的行政分割加剧了利益冲突和对区域内有限资源的竞争。北京、天津、河北三地之间分工协作程度低，依存度不强。北京和天津对周边的辐射作用还较弱。各地的地方保护主义，使得区域之间没有形成良性的竞争与合作，难以实现优势互补和京津冀地区的协调发展，导致周边的经济发展速度与本身的资源优势不匹配。

京津冀地区缺乏有效的区域领导主体，使区域内各城市的竞争大于合作，影响区域经济协调发展。由于长期以来缺少从区域经济、大城市群的角度进行的产业规划以及区域规划，使京津冀制造业长期盲目发展，产业分工协作能力差，导致制造业结构雷同，没有充分发挥当地特色，浪费资源。产业链是区域经济发展的原动力，只有形成产业的优势互补，才能带动区域经济的发展。[5]从京津冀的情况来看，并没有形成明显的产业链。目前，京津冀地区只有电子、轻工、生物制药等少数产业联系比较紧密，且主要是由于这些产业的企业的研发总部在北京，而生产基地在天津与河北。

综上所述，由于京津冀协同发展是国家主导的产业调整模式、京津冀地区国有经济比重较高、基础设施投资需求大等特点，选择以信贷市场为基础的政策性金融主导模式更有利于促进京津冀协同发展这一国家战略的顺利推进，便于政府实施产业政策。因此，政策性金融的参与不可或缺，需要政府对金融市场进行积极引导，保证京津冀协同发展规划中的产业项目得到资金支持。但是，随着金融市场化进程的推进，我国现缺乏日本和法国模式中利用行政手段维持信贷市场低利率、主导银企关系的客观条件，无法过多依赖政策性金融。因此需要在该模式基础上加强商业银行和资本市场的作用。借鉴德国模式中的银企关系，督促国有商业银行履行国企责任，调动信贷市场对京津冀地区产业结构调整的支持力度；借鉴美国模式中的产融关系，充分发挥资本市场、社会资本的补充作用，为京津冀产业结构调整提供长期资金，将是金融协同支持京津冀产业结构调整模式的重要着力点。

五、政策建议

1.制定金融协同的战略规划。由于地方政府之间存在强烈的利益博弈动机，中央层面的财政金融支持显得尤为重要，这不仅能够降低地方政府间的协商成本，加快产业结构调整进程，而且能对信贷市场、资本市场和社会资本起到很到的引导作用，拓宽京津冀产业结构调整的融资渠道。因此，要结合产业转移升级的融资需求，出台金融方面的配套规划和政策安排。坚持利益共享原则，破除区域间资金流动中的行政壁垒，制定覆盖三地的金融合作规划，建立区域金融政策、金融监管和金融资源的协同机制。在实现跨区域合作的过程中，形成多方联动的局面，由“一行三会”等监管部门牵头组织，政府机构全面配合，金融机构主动介入，搭建京津冀政银企对接平台，避免项目落地后因各方支持不到位影响项目进展。建立符合“大市场”要求的区域金融竞争、合作规则和北京、天津、河北三地国有银行一级分行授权一体化机制，实行评级、分类、准入一体化，建立授信额度统一管理和异地信贷业务管理机制，有效促进三地金融业务一体化。

2.发挥政策性金融的引导作用。一是加强政策性金融机构的支持力度。目前，国家开发银行各地方分行的力量都较弱，不足以完全承担起对当地发展的政策性金融支持。国家开发银行总行可成立京津冀事业部，发行专用于京津冀地区的债券；中央和京津冀三省市可出资共同设立京津冀开发银行，能够更好地实现政府的投资意图。二是建立京津冀地区产业发展基金。国家层面可设立京津冀协同发展基金、京津冀产业结构调整基金、科技成果转化创业基金等，各省市层面可设立基础设施、旅游、扶贫开发等基金。三是根据产业发展需求搭建专门的担保平台。由政府提供资金建立担保基金或担保机构，为京津冀协同发展规划的产业项目提供融资担保，降低其获得信贷资金的难度。

3.加强金融系统的支撑作用。一是鼓励金融机构参与产业基金、基础设施建设项目，加大对京津冀协同发展合作项目的信贷投放力度；推动企业资产证券化，帮助企业盘活资产存量。配合京津冀区域产业整合升级中的业务需求，做实、做深、做透并购类投资银行业务。二是充分利用境内外多层次资本市场，加强与银行间市场交易商协会、各类证券交易所等中介机构的合作，加强企业直接融资信息库建设，大力推进具备条件的企业通过上市、发债等方式进行直接融资。三是加强风险管控，推动相关部门建立京津冀三地客户信息查询及预警信息发布平台，方便金融机构进行风险管控。

4.鼓励社会资本的积极参与。鼓励和引导社会资本积极参与京津冀产业结构调整升级，对政策性金融、信贷市场和资本市场形成有益补充。例如设立自担风险的民营银行、消费金融公司、金融租赁公司等金融机构，完善银行业组织体系，提高金融服务水平。结合京津冀产业转型升级项目的收益特点，合理确定BT、BOT、PPP、股权投资等方式。鼓励设立天使投资，拓展创业企业的融资渠道，为创业企业的早期发展奠定坚实的资金基础；鼓励设立风险投资，为创新型企业提供资金支持，保证创业对资金需求的连续性；鼓励私募股权投资等创投基金，鼓励民营企业探索成立民营银行、民营投资公司，完善银行业体系结构，降低企业融资成本。

［1］记者.津冀协同发展领导小组办公室负责人答记者问［N］.人民日报，2015-08-24（1）.

［2］王喆，杜德瑞.关于发达国家利用金融支持产业结构调整的综述——基于对美国、日本、德国的分析［J］.国际金融，2013（5）.

［3］崔峥嵘，赵传林.积极推进京津冀市场一体化改革［J］.求知，2015（10）.

［4］贾芳.河北省与央企签署69项合作协议［EB/OL］.河北经济网，2015-07-04.

［5］于诗琦.区域经济合作中的利益分享与补偿机制［J］.中国商论，2015（10）.

（责任编辑：龙会芳；校对：卢艳茹）

F830

：A

：1006－3544（2015）06－0010－04

2015-11-12

∶2015年度河北省社会科学发展研究课题（2015020214）

∶张双英（1965-），女，石家庄人，中国人民银行石家庄中心支行高级经济师，研究方向为宏观经济金融，区域经济金融;刘圣（1983-），男，河北衡水人，博士，中国人民银行石家庄中心支行助理研究员，研究方向为宏观经济金融、产业经济、计量分析。