论公共服务供给能力的内涵与研究框架的构建

淳于淼泠，金 莹

（西南政法大学政治与公共管理学院，重庆 401120）

论公共服务供给能力的内涵与研究框架的构建

淳于淼泠，金 莹

（西南政法大学政治与公共管理学院，重庆 401120）

根据能力内涵的特性，公共服务能力是指公共服务供给主体所具有的生产公共产品、提供公共服务的内在客观要素及其主观意愿。而公共服务供给能力则是公共服务能力的动态化，是静态的、潜在的公共服务能力在公共服务供给过程中的表现及其结果。作为公共服务能力表现结果的公共产品、公共服务，一般具有直观的、可测量的特点。

公共服务能力；供给过程；内涵；研究框架

一、引言

2012年7月，中国政府公布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是我国第一部国家基本公共服务方面的总体性规划，涵盖了教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域。党的《十八大报告》则进一步把基本公共服务体系建设放在重要位置，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。早在2005年，国务院《政府工作报告》也明确提出了要“努力建设服务型政府”，并将服务型政府阐释为：“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。”近十年来，党和政府的许多重大改革部署都涉及政府的公共服务职能，并对政府转变行政职能、提高基本公共服务供给能力、促进社会公平正义提出了更高、更新的要求，其目的就在于通过转变政府职能、提高公共服务供给能力，尽快有效地缓解和解决公众对公共产品、公共服务的需求与政府供给不足的社会矛盾，以促进社会的和谐发展。

围绕着建设服务型政府，中国政府在增强公共服务供给能力、提高公共服务水平方面进行了一系列的探索和实践，取得了显著的成效。对此，中国学界也给予了积极回应，展开了热烈讨论。通过CNKI（中国知网）检索2003—2013十年间篇名包含“公共服务能力”的有321篇，篇名包括“公共服务供给能力”的有23篇。这些研究主要集中在公共服务能力欠缺的因素分析、公共服务能力建设的对策思路、供给方式等方面。其中比较有代表性的有：《公共服务能力建设：一个研究框架》（张茜、劳承玉，2013年）、《新型城镇化进程中地方政府公共服务能力建设研究——基于公共供求关系视角的分析》（郑恒峰，2013年）、《强县扩权背景下我国基层政府公共服务供给能力研究》（雷晓康、方媛、王少博，2011年）、《县级政府公共服务能力结构的理论、实证检测及政策建议——基于湖北、江西两省的问卷调查与分析》（张立荣、李晓园，2010年）、《地方政府公共服务供给能力：影响因素与实现路径》（张开云、张兴杰、李倩，2010年）、《我国31个省地方政府公共服务能力的比较研究》（刘寅斌、马贵香、李洪波、田雯，2010年）、《民族地区公共服务能力解释结构模型研究》（张茜、张序，2009年）、《基层治理中的政府公共服务能力分析——以中部Y区为例》（王敬尧，2009年）、《社会管理机制的创新与公共服务的有效提供》（陈振明，2008）、《基层政府公共服务能力分析及提升策略》（王峰虎、方丽娟，2008年）等。但遗憾的是，在公共服务供给能力的本质属性及其构成要素等关键问题上，学界尚未能充分认识和做出合理的解释，也没有提出一个相对完整的研究框架，与中国政府加快公共服务能力建设的现实需要尚有较大的差距。

产生上述现象的主要原因有：第一，没有明确政府能力、公共服务、公共服务能力、公共服务供给能力等概念各自的内涵、特点，更多的是自说自话、泛泛而论。第二，研究概念模糊，或是循环论证，或是同语反复，在现有的研究中，公共服务供给能力与公共服务能力两个概念经常是被混用［1］，未能区分公共服务能力与公共服务供给能力的异同及其研究重点。第三，缺乏对公共服务供给能力构成要素、要素间的关系及其外部环境等的动态的、具体的分析。第四，实用性不强，测评公共服务供给能力的指标体系有的过于复杂化，有的则过于理想化。因此，要走出公共服务供给能力研究在理论上和应用上的双重困境，首先需要明确公共服务供给能力的内涵及其构成要素，并提出合理的、可操作的研究框架。

二、公共服务能力与公共服务供给能力

对能力的研究，源于心理学。Boyatzis率先提出了能力理论（competency theory），认为个体胜任工作角色或完成任务的绩效是人格特征、知识、技能和能力等因素综合作用的结果，而能力是其中的决定性因素，并且强调能力必然蕴含于具体行为并能够经由行为得到观测［2］。随后，广义而言对能力理解主要有三种：一是“潜能说”，认为能力就是潜能，是人在特定情景中无数可能行为的表现［3］。二是“动态知识技能说”，认为能力是对知识、技能的掌握，而不是知识、技能本身。三是“个性心理特征说”，认为能力是指人们成功完成某种活动并影响活动效果的个性心理特征。

综合已有的研究，研究公共服务能力至少有两个维度需要关注。

第一是能力的潜在性。对于个人或组织来说，其能力的潜在性也就是未表现出来、即还没有外在化的某种素质、技能、知识等，当在一定的条件下，个人或组织为了达成某一目标，通过发挥这些潜在的素质、技能、知识而达成目标；某种目标实现的过程也就是其目标实现主体发挥潜在能力的动态过程。因此，公共服务的效率、满意度是测评公共服务能力的主要途径之一，如政府绩效评估在很大程度上，可以视为是对政府某种能力的测评。

第二是能力的主观性。个人或组织如何发挥潜在能力与其主观愿望密切相关。一般而言，达成目标的主观意愿越强烈，其潜在能力的发挥就越主动、充分。因此，政府行政组织及其公务员公共服务意识的强弱是影响公共服务能力的内在的、深层次的因素；组织激励的诸多理论适用于分析研究公共服务能力的主观性。

根据能力内涵的特性，公共服务能力实则公共服务供给主体所具有的生产公共产品、提供公共服务的内在客观要素及其主观意愿。从政府行政职能的角度看，公共服务供给能力的内在客观要素主要包括行政组织、行政职权、行政计划、行政决策等；其主观意愿主要包括行政组织公共服务的价值取向及公务员的公共服务意识。而在公共服务能力中引入“供给”，则是由静态的公共服务能力扩展到动态的公共服务能力的发挥过程。换言之，公共服务供给能力是公共服务能力的动态化，即公共服务供给主体通过整合公共资源，生产、提供公共产品和公共服务以满足社会成员公共服务需求的过程。这一过程的结果表现为某种公共产品、公共服务，这些公共产品、公共服务一般具有直观、可测量的特点。

从研究的角度来说，公共服务能力是一种静态的研究，主要考察公共服务能力的静态要素以及各要素之间的关系，其内容有公共服务能力的构成要素，如行政组织、行政职权、行政决策机制、公务员的公共服务意识等；在方法上侧重于对现有公共服务能力的描述性研究。而公共服务供给能力则是一种动态的研究，是对公共服务提供过程及其效果的动态把握，其内容有公共服务的供给主体、供给内容、供给过程及其效果的测评、分析等；在方法上侧重于公共服务供给中自变量、因变量、特殊性变量等各种相关因素的综合分析。或者说，公共服务能力注重于对其能力构成要素的分析研究，目的是在其潜在性、主观性中夯实公共服务的价值取向；而公共服务供给能力则关注公共服务能力的发挥过程和评价其效果，目的是发现制约公共服务能力的问题所在，并提炼出强化公共服务供给能力的要素。作为一种动态过程，公共服务供给能力扩大了公共服务领域的研究视野、丰富了研究内容；作为一个工具概念，公共服务供给能力为深度研究公共服务能力提供了一个考察其动态及其结果的途径，具有很强的应用性。

三、公共服务供给能力的理论建构

鉴于公共服务能力与公共服务供给能力的关系，笔者认为，公共服务供给能力研究既需要广泛的理论基础，又离不开现实的情景，应具有理论性和应用性；既需要考察静态的要素构成，又必须关注公共服务供给实现效果的动态过程以及内部因素和外部环境相互作用。为了兼顾这些特点而形成一个基本的研究范畴，笔者从公共服务供给能力的内涵出发，提出了以结果为导向的公共服务供给外显能力、以过程为依据的公共服务供给内在能力、以整合为重点的公共服务供给核心能力的研究框架（参见图1）。

图1：公共服务供给能力的分析框架

（一）以结果为导向的公共服务供给外显能力

以结果为导向的公共服务供给的外显能力，是指公共服务供给主体通过整合公共资源来完成各项公共服务供给中所产生的公共服务的实际效应，是公共服务供给能力的外在化。公共服务供给的外显能力可以通过公共产品、公共服务各项指标的完成情况来进行测评。

社会保障是各级政府在完善社会保障、社会福利，提高全体社会成员尤其是一些特殊社会群体的生活水平的核心职能之一。养老保险、医疗保险、工伤保险的参保比率及社会保障与就业的财政支出反映出各级政府在社会保障方面的公共服务供给能力。

基础教育也是检测各级政府公共服务供给能力的基本标准之一。在知识经济时代，提高教育资金的投入比率，提供高质量的基础教育设施，营造良好的基础教育氛围是提高国家的综合竞争实力的前提和基础。

再有，医疗卫生直接关系着民众的健康权益，是政府公共服务供给的重中之重，也是民众关注和关心的焦点问题。随着中国社会经济的发展，医疗卫生事业越来越不能满足人们日益增长的健康需求，如何有效缓解“看病难”、“看病贵”的突出问题，实现“就好医，好就医”已成为提升各级政府公共服务供给能力的重要工作。

随着人们环保意识的不断加强，公共环境成为公共服务供给能力必不可少的一部分，包括社会环境和自然环境。各级政府在社会环境方面的公共服务供给能力可从公交数量、公厕数量、城市供水管长度等方面衡量；而自然环境的衡量标准则可从人均绿地面积、污水处理能力等方面量化测评。

（二）以过程为依据的公共服务供给内在能力

以过程为依据的公共服务供给内在能力是指公共服务供给主体自身所具备的各种要素。这些要素决定着公共服务供给能力的大小、强弱，在行政管理和公共服务供给过程中发挥着基础作用，主要包括行政组织、行政职权、行政决策、沟通协调、监督等。

行政组织是指依一定的宪法和法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构。行政组织是实现公共利益、公共福祉的载体和平台；提升公共服务供给能力、建设服务型政府离不开行政组织能力的有效发挥。重视行政组织公共服务功能的发挥，优化行政组织结构已经成为各国行政组织管理的重心所在。行政职权是依法定位到具体行政组织结构中的行政权，是各行政主体实施行政管理活动的资格及其权能。行政职权必须符合法定的公共目的和范围，旨在谋求和保护社会公共利益，同时保护行政相对人的合法权益。行政职权配置的公益性、服务性在很大程度上决定着政府行政组织的公共服务能力。

公共服务决策能力直接影响公共资源的调配，间接决定着公共服务供给的质量和数量。公共服务决策能力受到决策方式、决策程序、公民参与程度、执行过程等环节的影响。完善公众参与决策渠道，建立科学、民主的决策机制是基层政府提升公共服务决策能力的重中之重。

公共服务沟通能力包括了基层政府与上级、平级及下节的沟通能力，良好的公共服务沟通能力保证了公共服务政策的贯彻的连贯性，节约了政策执行成本，提升了公共服务的效果。公共服务上的协调能力是指政府通过各部门内部、部门间合作、与第三部门合作等方式对资源的获取、整合和调配能力。

公共服务监督能力是对各级政府公共服务组织、协调、沟通和决策的全面监督能力，对公共服务的监督，需要调动政府内部和外部组织及民众的力量。

（三）以整合为重点的公共服务供给核心能力

公共服务供给的核心能力是指基层政府对公共资源的有效整合，即在公共资源有限、甚至是稀缺的条件下，通过对公共资源的吸取、调配等方式以满足辖区不同群体的公共需求从而使其享有平等的公共服务。

各级政府整合公共资源的主要环节有吸取与调配资源，以及行政部门之间的协调配合和对公众诉求的回应。对经济资源、政治资源、文化资源、社会资源的吸取与调配是公共服务供给核心能力的重要组成部分，四者相互影响、相互作用。其中，经济资源的吸取调配是基础，特别是经济资源合理有效的调配将直接关系资源整合的效果。政治资源的调配保障了政局稳定，是经济资源调配的有效补充，为经济资源调配、文化资源调配、社会资源调配提供了强有力的保障。文化资源的调配在人们日益增长的文化需求下是公共服务供给能力核心能力的重要组成部分，为经济资源调配，政治资源调配的有序进行提供健康的精神文化支柱。社会资源的调配是经济资源调配、政治资源调配及文化资源调配的全面展现，其调配的内容包括公共服务的各个方面。另外，评价各级政府的公共服务供给中的核心能力不仅要重视整合资源的能力，同时还应该重视行政职能部门之间的配合，以减少我国行政管理中“条条块块”的负面影响，最大化利用公共资源提供公共服务。再有，政府是否能及时回应公众诉求并提供辖区成员最需要的公共服务也是提高公共服务水平和满意度的关键要素。因为，倾听和及时回应是服务型政府的必然要求，满足公众对公共服务、公共产品的基本需求是各级政府的根本职责。

通过上述对外显能力、内在能力、核心能力的分析可知，三者是一个有机的、密不可分的统一整体。核心能力是公共服务供给的基础，主要是对公共资源的整合和对公众需求的回应；内在能力是公共服务供给实现的主要途径，包括行政组织自身的职能结构、决策机制、公务员的价值取向等；各项具体的公共服务是公共服务供给能力表现的最终结果。

四、结束语

本研究框架包含了公共服务供给能力所要考虑的两个基本维度，即静态要素和动态效果，可将不同领域的公共服务与公共服务供给能力纳入该框架之中展开多维度的分析研究，使其具有理论意义和应用价值。其中，核心能力是公共服务供给能力的基础，在一定程度上决定了公共服务能力的强弱、大小；内在能力很大程度上是对公共资源进行调配的具体方式与手段，如公共服务计划、行政决策、沟通协调等，是公共服务供给能力发挥的重要途径；各项公共服务则是公共服务供给能力发挥后的实际效果和最终结果，既是公共服务供给能力各个要素的集中体现，也是测评公共服务供给能力的直接参照。

利用本框架既可以从宏观层面上对公共服务供给能力展开整体性的研究，也可以从某一个侧面探讨公共服务供给能力的一个方面。如从政府行政部门直接的沟通配合分析其整合公共资源的核心能力；还可以对公共服务的供给展开动态的考察，如通过行政决策过程分析公共服务供给的内在能力以及供给方式、过程特点等；各种公共服务供给的效果借助于公共服务供给外显能力的分析概念，可望得到较为直观的评价。

公共服务供给能力是一个内涵丰富、层次复杂的概念，其构成的各个层次和方面相互影响、相互制约。上述框架只是一种尝试性的构建，笔者希望在探究公共服务供给能力时，能借助这一框架来综合考虑到各个层面，以便准确掌握其特征、特点及内在规律，丰富学界对政府公共服务供给能力内涵的认识和形成更为科学、合理的解释框架，为中国政府建设服务型、提高公共服务能力提供理论指导。

［1］张序，劳承玉.公共服务能力建设：一个研究框架［J］.理论与改革，2013（2）：25-29.

［2］Boyatzis，R E.The competentmanager：amodel for effective performance［M］.NewYork：Wilev，1982：12-13.

［3］H·A·奥图.人的潜能［M］.北京：北京世界图书出版公司，1988：62.

The Connotation and the Research Framework of the Public Service Supply Ability

CHUN YU Miao-ling，JIN Ying
（School of Politics and Public Administration，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

According to the properties of the connotation of the ability，public service ability refers to the objective elements and subjective intention of the main body which supplies public service to product public goods and public services.And the public service supply capacity is the dynamic ability of public service.It' s performance and results are the static，potential ability of public service in the course of the public service supply.As a result of the performance of public service capacity，the public products and public services generally are intuitive and measurable.

public service ability；supply process；connotation；research framework

C93

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2015.05.17

本文责任编辑：李晓锋

2015-07-20

国家社科基金项目“公共服务的基层政府供给能力研究——以西部地区为例”（08ZZ039）

淳于淼泠（1957），女，山东黄县人，西南政法大学政治与公共管理学院教授，历史学博士；金莹（1981），女，重庆南岸人，西南政法大学政治与公共管理学院副教授，管理学硕士。