何以信守土地制度的“宪法秩序”（之二）？

■刘 亭/文

◆评论◆

何以信守土地制度的“宪法秩序”（之二）？

■刘 亭/文

（承接上篇）

二是党的《决定》和法律的关系。毫无疑问，领导我们事业的核心力量是中国共产党。但是，党的领导并非都是“发号施令”式的直接领导。其作用的有效发挥，除了党组织的感召力、影响力和党员的先锋模范作用以外，往往都是透过法治和行政去间接实现的。党的十八届四中全会的《决定》申明，我们党早已“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式”。

1993年，中共中央通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在大力倡导建立健全各类市场以完善社会主义市场体系的同时，强调了“国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有限期出让制度。”在好事者望文生义的理解和推动之下，随后的《城市房地产管理法》（1994年）第8条出现了“集体所有的土地，经依法征用转为国家土地后，该幅国有土地的使用权方可出让”的规定。这也意味着，集体土地不经“国有化”的“变性”，是永远无法开发利用的。

再随后修改的《土地管理法》（1998年），则干脆规定农村土地原则上只能用于农业建设，集体建设用地原则上不得在土地市场上流通。到这时，宪法修正案规定的国家和集体两种公有制性质土地的“依法转让权”，对集体来说只有耕地的承包经营权一说，其余的皆被大而化之地“剥夺”掉了。

这其中的步步演进，似乎是在忠实贯彻党中央的《决定》精神。岂不知，其实是在无形之中造成“以言代法、以权代法”的恶劣后果。党应当在宪法和法律的范围内活动，即便是有意于对不合时宜的法律条文进行修改，也需要走通正常的修法或立法程序。宪法未改，其它法律已自说自话地改掉了，这岂不是一场天大的笑话？

程文正确地分析了执政党由此而来的种种担忧，结果是2008年党的十七届三中全会通过的农村改革《决定》和2013年党的十八届三中全会通过的全面深化改革《决定》，都强调了要“改革征地制度，……逐步建立城乡统一的建设用地市场。”“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

之后又在坚持依法治国的前提下，全国人大常委会批准了国务院的提案，允许在土地制度改革试点地区，“暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。”

随着试点探索的进取和成果的推出，党自然会领导权力机关按照《立法法》的规定，对相关土地法规进行必要的“立改废”。到那时，全国各地各级再依（新）法治国、依（新）法行政，那就是顺理成章的事情，也是正确地处理党的《决定》和相关法律的关系了。

三是法条和法理的关系。毫无疑问，法理是灵魂，法条是躯壳；法理是内容，法条是形式。躯壳是跟着灵魂走的，形式也是为内容服务的。法律工作者和官员一定要明白，随着我们实践的创新带来的理论和观念的创新，一定会带来作为章法和规矩由以创制的法理的创新。在我们决定修法或立法的决策之前，我们一定是接受了某些法理的转变。没有法理引领和支撑的法条，就像没有灵魂的躯壳和没有内容的形式，是没有继续存在之价值的，或者说也是难逃被修改、被废弃的命运的。

程文在最后以宪法为例，说明了法理对于相关法条的决定作用：依照现行《宪法》第33条第3款“国家尊重和保护人权”的法理精神，“现行土地相关法所建立的土地产权和管理制度，非但不是我国土地制度宪法秩序的体现，而是必须按照宪法的精神、原则和具体规定进行全面深化改革的对象。”

这是一个精彩的结尾。精彩就精彩在力透纸背、直捣黄龙，从而把一切道貌岸然、似是而非的对于现行土地制度的奇谈怪论，从根本上将之颠覆掉了。现在有多少不合理的条条杠杠，又有多少部门和官员，总爱愿意端出对自身部门利益有利的法条，来或明或暗地阻挠改革。但是，一旦把他们的说辞拿出来，和真正的法理两相对照比较，就顿时打回了他们“走私贩私”、假公济私的原形，因此再也不能拉着大旗作虎皮，包着自己去吓唬别人了。

破解当前我国经济社会发展的种种难题，唯一的出路恐怕就是改革了。而改革和法治之间到底是个什么关系？从理论和实践的结合上说的清楚的，还真是不多。程雪阳对土地制度改革的相关解读，算是相当明白的一个。祝愿他多多努力，时有佳作，为我国盘桓不进的“第三次土改”建言献策，发挥出青年学者对高层决策的智囊和参谋作用。

2015年10月13日成稿