国外土地流转对我国的启示

■许 婷/文

国外土地流转对我国的启示

■许 婷/文

随着经济社会的发展，土地流转将成为必然的趋势。鉴于我国在这方面的实践与经验相对欠缺，本文通过对国外部分国家的土地流转情况研究，得出一些启示，以期为我国的土地流转提供借鉴的经验。

一、日本

日本与中国的农业虽然处于不同的发展水平上，但在农业生产组织结构方面有许多相似之处。如分散经营、规模狭小、人多地少，等等。日本实行的是小农私有制，农民对土地的看重程度与中国的农民一样，现代化发展的冲击和生活的不稳定，使得许多农民不愿意彻底放弃土地和农业。土地对于他们来说，不仅仅是生产资料，更是一种资产，所以将土地称为他们的“命根子”并不夸张。而这种紧握土地资源不放的现象也促成了日本土地流转缓慢的局面。1946年农地流转面积约5.9万公顷，1955年8.1万公顷，之后逐渐减少至1961年的最低点5.3万公顷，而后又继续增加至1994年的9.3万公顷，之后一直处于由高到低，又由低到高反复变动的状态。

日本政府在促进农地流转方面做了许多的努力。日本的土地流转主要通过买卖和租赁两种方式。日本的农地改革和1952年制定的《农地法》不允许拥有土地的农户离开村落，凡是那些离村就职的农户必须出售他们所持有的土地；1962年对《农地法》进行了第一次修改，开始允许农地出租和出售，但是由于地价的不断上涨，阻碍了农地耕作权的让渡；1970年和1982年先后第二、三次修改《农地法》，突破了土地占有和使用方面的限额，以土地使用权和经营权为中心内容，鼓励土地的租借和流转等；1980年日本政府颁布的《农用地利用增进法》对农地的有效流转也发挥了一定的作用。除此之外，日本还建立合作经济组织等中介机构，来促进农地的流转，合作经济组织作为农地租借转让的桥梁，他们接收与租出的农地，再将这些农地租给那些有需要的人们。而“认定农业者”这项制度也保证了农地流转的方向，尤其是1993年《农业经营基强化法》制定后，农地流动的方向主要是向“认定农业者”集中，并且那些“认定农业者”可以获得农地方面优惠的政策支持。

二、韩国

韩国是亚洲农业现代化事业卓有成效的国家之一。20世纪70年代初，韩国为了解决日益扩大的城乡差距，开展了以工业化推动农村发展的“新村运动”，并取得了显著的成效。

韩国在1949年制定颁布了《农地改革法》，对农地进行了全面的改革，取消了佃耕制度。在20世纪50年代后期，已经基本上消除了原有的地主寄生制度，建立了自耕农经体制。之后，为了加强农地的保护，韩国于1972年制定了一系列关于农地保护和利用的法律、法规，如《农地法》等。在《农地法》中明确指出，农用土地是保障粮食供给和国土环境保护的基础，是决定农业生产力和国民经济的有限资源，应对农地进行保护和适于公共福利的管理。主要的措施包括：依法确定农地的类型、限制农地的转用、设立农地基金等。

为了充分利用农地，韩国又通过农地扩大《开发促进法》来规定农地开发计划的制定和实施、土地所有者的开垦义务、农地开垦的申请许可制度，以及农地开垦后的管理等制度，通过扩大开发农地以求得农作物的增产，同时也为了有效地利用土地，从而实现谋求国民经济的发展，并促进未开垦土地开发的目的。

三、英国

英国农业的发展经历了从轻视农业转为重视农业的过程。18世纪末到19世纪初，英国还是一个农业比较发达的国家，之后，在“重工轻农”政策的诱导下，英国的农业逐步走向衰退。第二次世界大战后，英国花了近15年的时间，扭转了农业衰退的局面，逐步实现了农业现代化。

从20世纪初到现在，英国的农业发展中变化最大的就是过去由大地主、租地资本家、农业雇佣工人所组成的租佃制农场开始走向衰落，转变为目前的以自营农场为主导的经营形式。促成这种转变，与英国政府所做出的努力是分不开的。英国政府通过立法手段对农业生产和土地关系进行干预和调整，倾向于保护自营农场主的利益而限制地主的权利，促使了自营农场的快速发展。颁布的法律、法规包括1906年的《农业持有地法》、1941年的《农业法》等。之后，英国先后对《农业法》进行了修订，继圈地运动之后，英国政府为了扩大农场经营的规模，促进农村土地的流转，从政策的制定上，支持大农场的发展，排挤合并小农场。1967年，经过修订的《农业法》规定，对合并小农场，政府提供所需费用的50%。除此之外，政府对农产品差价补贴的数额也基本取决于各个农场的播种面积和销售数量，也就是说，农场的规模越大，其所获得的补贴就越多，这就促成了自营农场逐步地走上大型化、规模化和商业化的道路。因此，在政府鼓励、市场竞争、农业技术的改进等因素的共同作用下，英国的农用土地得到了顺利的流转，农场的规模也逐渐地扩大，小农场的数量也在逐步地减少，形成了规模化、现代化、科技化的农业现状。

四、法国

法国是许多享有很多农地流转成功经验的现代农业国家中比较典型的国家之一。其农地流转的一大特点就是实施土地集中政策，扩大农业经营规模。法国的农地流转方式也有很多种，有的是农地使用权的流转，有的是所有权的流转。纵观法国农地流转制度的发展史，并不是一蹴而就的，而是从失败的经历中摸索出了现有的制度。

在法国大革命之后，小农占优势的农业经济模式在法国持续了100多年，但由于其农场规模小、土地分散零碎，严重阻碍了农村土地的规模化经营。到了20世纪20年代，法国相继出台了一系列的政策，推进小农场的合并，促进和支持中等农场的发展，来改变原有的局面。这些措施包括限制土地的兼并，规定农场的面积；颁布了《农业指导法》，成立了土地整治与农村安置公司来负责收购小片土地，以优惠的价格卖给大农场，并通过租赁经营（土地使用权流转）的方式加速土地集中，提高农业生产率；政府对中等农场在土地购买、贷款和税收上给予优惠；对年老农民发放终生养老金，鼓励他们离开农业，优先安置达到中等规模的青年农民，达到改善农场结构的目的，等等。

除此之外，法国还通过一些法律的制定来保护土地，促进土地的流转。如私有农地一定要用于农业、不准弃耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地转让不准分割，只准整体继承或出让；设置土地事务所和土地银行等相关机构促进土地的有效管理和流转；对于土地市场的管理和规范，法国采用直接干预的方式，控制土地的收购和转卖。

五、美国

美国的农业是世界上最具代表性的现代农业之一，在世界农业中占有十分重要的地位。20世纪30年代之前，美国首先通过拍卖公开出售公有土地，继而向拓荒者免费赠送土地，并在20世纪初确定了以家庭农场制为主的土地制度。可以说，家庭农场制度是美国农村土地经营制度运行的基础与发展的前提。

美国的家庭农场按照是否拥有对其所有权可以分作三个类型：一是完全所有权型，这种农场的数量较多，但是大多规模不大。二是部分所有权型，主要是指部分自有，部分租人的农场。这类农场的面积较大，数量最多，规模也是很大。三是无所有权型，主要是指全部租用他人土地的农场，这种农场目前还是比较少的。

美国农村的土地有国有和私有两类，土地流转的方式主要有两种形式，一是出售国有土地，它通过出台一系列的法案如《土地先购权法》、《宅地法》来鼓励拓荒和土地的开发。二是市场交易，如果要使用那些不属于自己的土地，都需要通过市场交易来实现。土地流转的目的主要在于扩大农场的规模，加快生产要素的有序组合以及促进先进科技与管理知识在农业方面的运用。土地流转过程中，通常都是土地使用权、经营权的有偿转让，一般不涉及土地的所有权。除此之外，美国还通过信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段以及各种优惠性的政策来鼓励和诱导家庭农场规模的适度扩大。

六、启示

我国现行的是集体所有家庭经营的土地政策，这种小规模的土地经营模式难以形成规模化效应，这就需要促进农地的流转。通过对以美、英、日、法等国家的分析比较，可以得到以下几点启示：第一，确立农民在土地流转中的主体地位。建立健全土地流转机制，发育土地流转市场，推动土地依法自愿有偿流转；第二，加快发展多种形式的土地流转规模经营主体。即通过发展农民专业合作社、家庭农场、专业大户，实现农地有效流转和利用；第三，明确农地的产权边界。在这一前提下确定各权利人的权利和义务，以避免不必要的纠纷；第四，加强政府对农地流转的促进作用。在市场调节的前提下，政府通过优惠政策、税收等一系列措施，引导农地流转的方向和规模，以实现土地的规模化经营。

（作者单位：浙江省杭州市萧山区农业局）