“新南南合作”背景下金砖银行的作用和前景

■ 马 岚 博士生（北京大学经济学院 北京 100871）

引言

本轮金融危机以来，国际政治经济形势发生了许多深层次的变化，这不仅体现在传统南北关系的转变与重构方面，同时也体现在一种更加深远的新型南南合作上。发展中国家，特别是新兴市场国家依托经济的快速发展和不断加强的全球经济影响力，越来越倾向于构建一个南方国家广泛参与决策、享有一定话语权的世界经济新格局。在这样的背景下，“金砖国家开发银行”（简称“金砖银行”）及“金砖国家应急储备安排”（简称“应急储备安排”）的成立，既是这种诉求付诸行动的重要体现，同时也被寄希望于能对未来的“新南南合作”提供全新的制度支持。

2014年7月在巴西举行的金砖国家领导人第六次会晤终于取得了实质性进展，包括中国、俄罗斯、印度、巴西和南非在内的“金砖五国”正式签署协议，成立“金砖银行”，同时宣布成立的还有“应急储备安排”。由于作用和机制方面存在的诸多相似性，两个新成立的机构被国际舆论称作是迷你版的世界银行和国际货币基金组织（IMF），并被认为是全球最重要的五个新型经济体试图重构二战以来国际金融秩序的一种尝试。

虽然已经有大量研究对二战以来所形成的国际经济格局和国际金融秩序的弊端进行了说明，并对新秩序和新格局的构建提出过种种设想与建议，但对于“金砖银行”这样一个新兴事物，人们对其在全球治理以及国际金融领域内地位和作用的判断，却还停留在比较模糊的认识阶段，缺乏系统和全面的深层次分析。“金砖银行”和“应急储备安排”甚至被赋予诸如挑战并取代世界银行和IMF这样浓重的感情色彩。本文以“新南南合作”为出发点，立足当前全球政治经济发展的实际，力图客观而全面的分析“金砖银行”和“应急储备安排”所能发挥的作用，以及未来发展的方向和前景，并进一步分析中国在其中发挥的作用和影响。

“金砖银行”是全新的南南合作方式

毫无疑问，21世纪以来，特别是国际金融危机后，发展中国家之间传统的南南合作关系正在发生根本性的变化，这些变化产生的基础在于发展中国家自身经济的发展和实力的增强，特别是包括金砖国家和新兴市场11国在内的发展中国家，甚至成为了危机后拉动全球经济复苏的主要引擎。这使得南南合作彻底摆脱了过去穷国之间互通有无的贸易模式，以及简单的经济援助和政府间合作，开始向包括贸易、金融、投资、产业合作，甚至是全球治理等多方向拓展，因此被称为“新南南合作”。事实上，“金砖银行”和“应急储备安排”正是发展中国家在金融和全球治理领域内尝试的一种全新合作方式。

首先，如果能够按照设定的方向发展，新成立的两个机构将有望为发展中国家的经济发展提供多方位保障与支持。

一方面，“金砖银行”能够为包括金砖国家在内的众多发展中国家提供基础设施建设和可持续发展所需的资金支持，而这正是这些国家当前所急需的。统计数据显示，巴西、南非、俄罗斯和印度的基础设施缺口很大，而整个发展中国家更是面临每年约1.4万亿美元的基础设施资金缺口，大多数国家基础设施落后严重，并因此阻碍了整体经济的增长。

而以“华盛顿共识”为基础，世界银行在给成员国发放贷款时往往会附加一些有争议的条款，低息贷款经常与政治条件捆绑，这增加了贷款的隐性成本或风险，最令发展中国家反感和抵触。相比之下，“金砖银行”则能在一定程度上弥补世界银行的这些不足，提供不附加政治条件的贷款，从而为发展中国家提供更加可靠和透明的选择。在这样的基础上，各国可以根据本国的具体国情选择适合的信贷方式，而不必接受苛刻的政治条件，推行不适合本国的价值观。

另一方面，与IMF的功能相同，“应急储备安排”也能在成员国面临国际收支压力时提供短期的流动性安排，以帮助这些国家度过危机。同世界银行一样，IMF在成员国遇到危机时提供的帮助也附加苛刻的条件。以解决短期国际收支失衡的Stand—By Arrangements（SBA）即备用安排贷款为例，贷款采用分阶段提款方式，借款国必须在规定的时间内，达到规定的标准，并经IMF董事会核查批准，才能提取一阶段的贷款。如果未达标准，则提款程序将自动中止。事实上，在欧债危机的救助过程中，IMF提出的包括降低生产成本、缩减财政赤字等在内的一系列苛刻的结构改革条款，就因为严重损及民生，进而引发更深层次经济动荡和社会混乱而再次引发争议。

此外，“金砖银行”和“应急储备安排”能够为发展中国家金融市场的稳定提供一定保障，避免这些国家的汇率市场和资产价格因国际冲击而出现大幅波动。事实上，历史上曾多次发生过由中心国家的扩张货币政策所引发的危机，如上世纪90年代的亚洲金融危机、俄罗斯金融危机以及阿根廷经济危机等。本轮金融危机后，随着经济逐步复苏，美联储退出量化宽松（QE）政策的预期不断增加，并于2013年底正式拉开帷幕。2013年6-8月，美国QE退出的消息致使印度尼西亚、泰国、菲律宾、土耳其等国股市下跌两三成；从2011年下半年至2013年底，巴西雷亚尔和印度卢比累计贬值40%，从2013年4月至2013年底印尼盾贬值23%（杨正位，2014）。从2013年全年看，“脆弱五国”印度、印尼、巴西、南非和土耳其等五国货币兑美元汇率分别贬值14%、26%、16%、26%和22%（毕吉耀、姚淑梅、郝洁、张哲人，2013）。

其次，设立“金砖银行”和“应急储备安排”是南南国家参与全球治理的一种全新合作方式。在旧的机制框架内，金砖国家的经济规模和国际话语权严重不成比例，虽然这些国家的经济规模已经占到了全球的四分之一，对全球经济增长的贡献更是达到了一半，但在世行的投票权加起来却仅有13%，低于美国的15%；在IMF中的表决权加起来也仅有11%，远低于美国的近17%。

新兴经济体曾试图融入西方主导的世界。2008年金融危机一度倒逼IMF加快改革，2010年11月，IMF执董会批准了对基金组织份额和治理进行全面改革的建议，超过6%的份额将转移到新兴市场和发展中国家，同时，最贫穷成员国的份额比重和投票权也将受到保护。改革之后，中国将成为仅次于美、日的IMF第三大份额国。然而，由于美国国会的阻挠，这项改革方案迟迟不能落实。因此，“金砖银行”的设立就成为金砖国家无奈之下的“自救”方式。

但同时，这种新的合作模式客观上也代表了一种积极的变化，不仅能够提升发展中国家在世界金融秩序中的主动权，加强彼此之间的团结与合作，同时也有望推动世界银行和IMF加快其改革进程，从而有助于构建一个更加平衡的全球金融和治理格局。在某种意义上说，“金砖银行”和“应急储备方案”的设立使得新兴国家挑战西方主导的金融秩序不再只停留在口头上，而是有了第一块实实在在的基石。

与此同时，“金砖银行”在推进金融体制民主方面也做出了开创性的尝试。与美国主导的旧有体制不同，在新的框架下，利益相关方之间强调平等原则，享有同等权利。从已经宣布的细节来看，新成立的“金砖银行”充分体现了这一点，初始核定资本为1000亿美元，初始认缴资本为500亿美元，并由各创始成员国均摊，各国也同时平均分配股权和投票权，从而排除了个别国家的强权控制。此外，与总裁职位始终由欧洲人把持的IMF和行长人选由美国选定的世界银行不同，“金砖银行”行长将实行5年轮换制，由各国轮流派员担任。

“金砖银行”成功运作面临诸多挑战

正如前文所强调的那样，如果能够按照预期设计的方向发展，“金砖银行”和“应急储备安排”无疑会在推动发展中国家社会经济发展和促进全球治理结构改革方面发挥积极作用。但一方面，这两个机构能否朝着令人乐观的方向发展还存在诸多变数，另一方面，即使一切都按计划步入正轨，其作用和影响力也不应被过度夸大和吹捧。

事实上，对于“金砖银行”和“应急储备安排”来说，脚踏实地的开展切合实际的工作，而不是过度强调与西方世界和旧有体制的对抗，才是正确的道路。因为只有真正高效而强劲的运作起来，才可能成为一股值得尊重和重视的力量，进而产生现实的影响力。毕竟，发展中国家此前信誓旦旦的表态实在太多了。2007年宣告成立的南方银行，其宗旨是为南美各国融资提供便利，同时摆脱IMF和世界银行通过提供贷款对南美国家经济决策权施加影响。但从现在的情况来看，这一机构并未发挥任何实质性的作用。

毋庸置疑，比起高调向世界宣告成立来说，如何成功运作这家“金砖银行”才是最为困难的，其中面临着诸多问题和挑战。正如国际评论所指出的那样，在过去多年中，金砖国家看上去更像是一个“现象共同体”，而不是“利益共同体”。除了都是主要发展中国家外，金砖国家几乎没有共同之处。五个国家在地理位置上相对分散，文化上也不亲近，国家之间的规模差异巨大，其中，中国的规模与其他国家根本不在同一重量级，更是南非的24倍。此外，各国的国情和所选择的经济发展道路也不尽相同。在这样大的差异下，“金砖银行”和“应急储备安排”内部要想长期达到权力的平等分配将是十分困难的，需要各方都做出超乎想象的努力，中国需要做出巨大让步。

虽然提倡民主平等是好事，但过度分散和缺乏主导者的权力结构却很难在效率上获得成功，特别是在危机真正出现，需要做出重大决策的时候，如何高效运作，平衡政策性特征与市场化运营模式，可能会是一个考验。如果五个国家都从自身利益出发，不肯着眼大局，那么金砖集团内部将不可避免的上演无休止争吵的闹剧。毕竟，在以往的国际事务中，金砖五国并没有表现出足以让人信任和放心的团结与意见统一。

与此同时，“金砖银行”和“应急储备安排”的成功运作，还有赖于对一系列事关重要问题的解决。例如，如何在放松贷款条件和主要投资低收益基础设施建设的前提下，降低贷款风险并保证投资回报。此外，选择什么样的货币作为信贷和援助活动的媒介。美元的重要性对任何国家来说都毋庸置疑，但如果仍然选择美元作为主要货币，则不太符合金砖国家立志与旧有国际金融秩序对抗的初衷。那么是选择人民币还是类似于SDRs的一篮子货币，所有这些问题都不太容易解决。

事实上，对于已经存在70年并身经百战的世界银行和IMF来说，在受到越来越多诟病和指责的同时，这两个机构更多的是累计了管理和领导国际事务、防范和化解国际金融风险和危机的经验与能力。对于世界上大多数国家来说，，世界银行和IMF所代表的秩序和体制，仍旧是最佳的选择，这一点在短期内并不会改变。相比之下，“金砖银行”和“应急储备安排”则显得十分青涩，金砖国家自身的金融系统都相对滞后薄弱，金融开放度、金融机构的国际化水平以及本币的国际影响力都处于相对弱势的地位，在金融合作和处理国际金融事务上缺乏经验，包括中国在内，对多边主义角色都还不适应。

综上所述，对于“金砖银行”和“应急储备安排”的最好定位，当是对现有国际金融体系的一个有益补充，而且可能是一个很小的补充。短期目标是为金砖国家和其他发展中国家经济发展和金融稳定提供解决资金问题的多一种选择，以减少向世界银行和IMF贷款所面临的各种局限性和额外成本，长期则寄希望于通过不断博弈提高自己在整个国际金融体系中的地位和话语权，从而在一定程度上重构世界金融格局。但说到彻底与西方世界和西方秩序脱钩、自立门户，则实在为时尚早。对于金砖国家来说，当务之急是在改革全球治理体系的共识下，进一步求同存异、搁置纷争，建立更深层次的信任关系，以更加包容和务实的态度推动“金砖银行”和“应急储备安排”的正常运转。

中国在“金砖银行”的作用和影响

作为经济总量明显独大的金砖成员，中国在新成立的“金砖银行”和“应急储备安排”中必将发挥重要的作用，同时，这一平行于西方主导下金融秩序的新体系，也会为中国在提升国际影响力和推动经济发展方面创造难得的机遇。

首先，虽然在两大新机构的权力分配上金砖国家显示出了对民主和平等的充分考量，中国也做出了极大让步。但基于庞大的经济总量、巨额外汇储备和对全球经济的影响力，中国毫无疑问会在“金砖银行”和“应急储备安排”中发挥主导作用，这是客观的选择。数据显示，中国经济总量已位居世界第二。截至2014年3月底，中国外汇储备余额为3.95万亿美元，世界第一，占全世界外储总量的1/3。2013年，中国进出口贸易总额超过了4万亿美元，成为全球最大的货物贸易国。

事实上，在新成立的两大机构中，“金砖银行”的总部最终定在了上海，“应急储备安排”中各成员国投票权与承诺出资额挂钩，中国承诺出资410亿美元，俄罗斯、巴西、印度各出资180亿美元，南非50亿美元，综合计算，中国出资额最多，因而投票权也最高，最终获得39.95%的投票权，巴西、俄罗斯和印度各为18.10%，南非为5.57%。

因此，“金砖银行”和“应急储备安排”的设立，无疑为中国提供一个向世界展示自己新兴大国形象的崭新平台。与此同时，中国在基础设施建设和相关对外投资方面经验丰富，新机构的设立不仅可以推动其他发展中国家的基础设施建设，同时也可以分享中国的经验和技术，彰显中国责任大国的形象，具有非常重要的战略意义。

但同时，如何主导这样内部结构复杂的机构，协调差异巨大的成员国之间的关系，应对愈加复杂的国际政治经济关系，对中国无疑也是一个挑战。特别是在金砖国家内部彼此存在激烈竞争的前提下，沟通和协调就显得尤为重要。

此外，“金砖银行”和“应急储备安排”的设立，能够为中国庞大的外汇储备提供新的投资选择。在此之前，中国的大多数外汇储备都投资于美国国债。数据显示，截至2014年5月，中国持有总额为1.27万亿美元的美国国债，是美国国债的最大持有国。这种投资结构不仅投资收益率较低，而且容易受到美国宏观经济政策的影响，风险较大且存在储备资产安全问题。“金砖银行”的成立不仅为中国提供了多元化的投资渠道，而且可能为庞大的外汇储备寻求更高的投资回报。

最后，“金砖银行”和“应急储备安排”的成功运行，有望带动人民币发挥更大作用，提升其国际地位，进而推动人民币的国际化进程。国际经验表明，在一国货币国际化的初期，资本输出和经济援助有利于推动本国货币进入资本输入国和受援助国家的市场，从而有利于实现货币国际化的目标（常兵兵，2013）。

事实上，虽然人民币的国际化趋势近年来不断加强，人民币资产逐渐获得国际投资者的青睐，人民币的使用也持续快速增加，但全球范围内仍仅有1.5%的跨境支付采用人民币，总体规模还很小。新机构的设立无疑为人民币提升国际影响力创造了一个通道，一个可行的方向是，“金砖银行”未来可以考虑提供人民币为主的贷款或收益率更高的相关资产。

结论

综合上述分析，对于“金砖银行”和“应急储备安排”的作用应当在客观合理的基础上进行评价。作为一种新的多边合作模式，上述两大机构的设立本身就具有划时代的政治和经济意义，这不仅是南方国家在旧的国际金融秩序下寻求自救的一种方式，同时也是这些国家以更加稳定和紧密的关系加强合作的一种表现。金砖国家也因此从一个“现象经济体”最终取得了“实心化”的关键进展。

“金砖银行”和“应急储备安排”在理论和设想上具有广阔和令人激动的前景，但现实却是困难重重、挑战不断。短期来看，如何让新成立的机构正常运转，并真正开始发挥其贷款和救助的功能是最为关键的问题，只有切实的行动才能赢得国际社会的承认，也才可能帮助发展中国家获得所追求的政治和经济诉求。在可预见的一段时间内，这两个新的机构如果能够成功避免沦为又一个雄心勃勃的口号，那么完全有理由相信它们会给金砖国家乃至更多发展中国家带来经济增长的推动力和金融稳定的保障网，也必定会对世界银行和IMF形成改革压力，促使旧有秩序的逐步转变。但尽管如此，这种作用的产生会非常困难，也不会立即显现。中国作为新兴大国的地位和作用，将在“金砖银行”和“应急储备安排”的结构框架内得到体现和提升，中国主导这一全新的多边开发机构是一种客观选择，但主导并不是霸权统治，中国的经济实力和影响力将有助于金砖国家和发展中国家在全球治理的博弈中获得更多收益。

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