农业补贴的政策释义探析

侯　伟

(兰州交通大学经济管理学院，甘肃　兰州　730070)

农业补贴的政策释义探析

侯伟

(兰州交通大学经济管理学院，甘肃兰州730070)

摘要：通过对补贴的一般释义、经济学定义和GATT/WTO框架下的补贴定义分析和总结，本文认为农业补贴就是政府为了更好地实现农业的产业功能，用增加收入或减少开支的方式给予特定经济主体(比如生产者、经营者等)的一种利益。

关键词：农业补贴；政策释义；探析

补贴(Subsidy)是农业研究领域的一个核心概念。它的界定关系到相应政策的识别、设计和效应分析等一系列的问题。政策是指国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定目标所采取措施或规定的行为准则，是分配和调整人们利益关系的杠杆和手段，是一系列谋略、措施、法令、法规、条例、办法、方法等的总称[1]。政策主体、政策目标、政策对象构成政策的基本要素。

一、补贴的一般释义

在《辞源》中，补贴也被称为“贴补”，谓因不足而有所增益，是“使充足”的意思。如唐白居易《和东川杨慕巢尚书见寄十四韵》：“老将荣补帖，愁用道销磨。”[2]《经济学百科全书》指出，当第三方(通常是政府)向参与交易的买方或卖方提供金钱时就产生了补贴；补贴通过影响供求关系和资源流动达到保护产业的目的[3]。《布莱克法律字典》将补贴定义为“政府为支持某一企业、事业，或政府希望参与的某项改善或者其他被认为需要政府提供援助的目标而提供的资金，其目的大多是为公众谋利益”[4]。综合来看，《辞源》的解释涉及到了补贴的动机和直接目的，但形式不够规范，也没有涉及到补贴的本质。《布莱克法律字典》的界定形式更为规范，但“其目的大多是为公众谋利益”的说法显得不够具体，缺乏操作性。而《经济学百科全书》指明了补贴的主体、对象、动因和基本作用机理，但却没能给出补贴的规范定义。

二、补贴的经济学定义

亚瑟·塞西尔·庇古(Arthur Cecil Pigou)在《福利经济学》中深入分析了补贴的适用条件及在治理正外部性问题中的作用，但并未给出补贴的明确定义。此后众多学者试图从经济学角度揭示补贴的本质。A.R.Prest(1974)认为补贴就是“直接影响广义的商业部门相对价格的政府支出”[5]。Norman Myers等从目标的角度提出，补贴是为了促进对社会整体有利的活动，政府给予经济部门、机构或个人的一种支付形式[6]。Portugal(2002)则认为补贴就是政府为增加个人和企业收入或减少其成本而支付给他们的补助，它会影响生产、消费、贸易、收入及生态环境，提高价格、降低成本、退还税款、利益优惠以及直接转移支付是补贴的常见方式[7]。这一定义明确了补贴的主体、对象、目标、作用及方式等，便于人们从补贴的方式入手，观察和分析政府对贸易、生产等的干预和影响程度。但其将补贴目标一律归结为“增加个人和企业收入或减少成本”，有失偏颇，不够全面；另外将补贴本质界定为补助的说法也有同义反复的嫌疑。

随着我国补贴政策实践的深入，国内也有学者从不同角度给出了补贴的定义。李杨(1990)认为，补贴是指在某一确定的经济体制结构下，“政府支付给企业和个人的，能够改变既有产品和生产要素相对价格的，从而产生收入效应和替代效应的无偿支出”[8]。平新乔(1995)认为，补贴是为了弥补消费价格和生产成本之间的差额，政府或私人无偿支付的一种款项，它通过提高生产者的边际收益，达到扩大供应量和满足消费的目的[9]。以上两位学者都认为补贴是无偿的。但前者将补贴置于“确定的经济体制结构”中，指出了补贴在比较价格中的作用途径及其最终效果。后者则直接从单一商品生产和消费的角度，分析了补贴的作用和本质。甘瑛(2005)认为不是一种简单的无偿支付。但从政策的角度看，其定义忽视了补贴的目的性，将补贴的受益对象局限为“私人部门”，与政策实践有较大出入。王文娟(2011)注意到了补贴的政策性和目的性，却对补贴的启动条件缺乏足够的认识。她认为，“补贴是政府为了某一产业发展，对其生产、流通和贸易进行的转移支付”[10]。程国强(2011)把政府采取的所有有利于产业生产者或部门的支持措施全部界定为补贴[11]。这一定义过于宽泛，不够具体，在实践中缺乏操作性。

三、GATT/WTO框架下的补贴定义

早在GATT时代，补贴对贸易的扭曲作用就已被各缔约方所注意[12]。但关于补贴的性质和定义在《补贴与反补贴措施协议》签署以前，各方并没有达成一致意见，只是通过列举的方式给出了判断补贴是否存在的依据。这主要是因为：其一，出于自身利益的考虑，各缔约方对补贴的判断标准不尽一致[13]。其二，从技术层面看，作为一种资源配置手段，补贴与其他政策工具的边界不够清晰[14]。其三，GATT的诞生是基于各方对贸易的关切，政策对贸易的影响是各方注意的焦点，至于补贴的性质和定义并不是GATT签订之初最为紧迫的问题[15]。然而，随着国际贸易的深化和补贴政策的泛滥，列举式法律条文的局限性逐渐显现，已不能满足调节国际贸易争端的需要。为了更好地规范国际贸易体制，乌拉圭回合在达成的《补贴与反补贴措施协议》中明确了补贴的性质和定义。该定义从政策主体、形式、性质和受益范围等方面为补贴设定了条件：政府直接或间接用增加收入或减少开支的方式为接受者提供财政资助(Financial Contribution)；授予了一项利益(Benefit)；利益是“有选择地、有差别地而非普遍性地给予某一个企业或产业或一组企业或产业”，即具有“专向性”(Specificity)。按照上述定义，政府形成开支、接受者获得利益和专向性是构成补贴的基本要件。政府在补贴政策中开支的形式可能是直接增加接受者的收入，也可以是通过免税、减税等形式减少接受者的成本。但《补贴与反补贴措施协议》并没有直接给出“利益”的明确定义。在初期实践中，欧共体倾向于“成本说”，认为政府付出“净成本”是利益存在的前提。按照这一标准，即使接受者获取了明显的增量利益，只要政府并没有付出“净成本”，就不能认为所谓的利益存在。美国则倾向于“接受者说”，认为接受者获得好处是利益存在的充分条件，只要接受者获得好处，利益就已经产生，这与政府的成本无关。美国主要是考虑到，某些干预市场的措施所带来的行政成本可能并不高，甚至几乎为零，但对市场资源配置的扭曲作用却很明显。在世界贸易体系中，其他方关注的是某一方内部政策是否影响了供求关系，是否对贸易产生了扭曲作用，而并不在意该内部政策边际行政成本的高低。再者，现实中其他方也很难就对方内部政策的边际行政成本情况进行举证。如依据“成本说”操作，“受害方” 在贸易纠纷中从制度设计上将处于不利地位。根据后来的判例，WTO倾向于认同“接受者说”[16]。《补贴与反补贴措施协议》特别引入了“专向性”标准，并提供了确定专向性的一般原则：根据当局的行为或所依据的立法只准允给予某些企业的政府性补贴；严格遵守当局规定的补贴取得条件或标准，但有些企业仍然不能自动取得受补贴的资格；尽管属于一般性的补贴，但由于政府自由裁量权等原因造成事实上的歧视性的补贴；在确定的地域内只供当地企业享有的补贴。《补贴与反补贴措施协议》关于补贴的“定义”既体现了实质重于形式原则，又充分考虑了政策对贸易的影响，是乌拉圭回合谈判的重要成果之一，为规范各国补贴政策和协调国际贸易争端提供了便于操作的法律依据。

四、总结

综上，本文认为补贴是政府为了更好地实现某一目标，用增加收入或减少开支的方式给予特定经济主体(比如生产者、经营者等)的一种利益。进而，农业补贴就是政府为了更好地实现农业的产业功能，用增加收入或减少开支的方式给予特定经济主体(比如生产者、经营者等)的一种利益。这一定义主要包含以下几层意思：第一，农业补贴的主体是政府。某一私人企业为了自身利益用于激励农民行为的某种补偿则不属于补贴。第二，笼统地讲，农业补贴的最终目标是更好地实现农业的产业功能。但在特定的历史阶段，农业补贴的具体目标可能会有所差异，或是出于保证供给、食品安全的考虑，或是为了增加收入、保护生态环境，等等。第三，作为一种政策，农业补贴必然打破原有的利益均衡，为特定经济主体“制造”比较优势。

参考文献：

[1] 陈树裕.新编政策学概论[M].北京：中共中央党校出版社，2005：3-4.

[2] 商务印书馆编辑部.辞源[M].北京：商务印书馆，1983：998.

[3] 弗兰克·N·马吉尔主编，吴易风主译.经济学百科全书[M].北京：中国人民大学出版社，2009：1496.

[4] Bryan A.Garner，Jeff Newman & Tiger Jackson.Black’s Law Dictionary (Standard Ninth Edition) [M].Virginia：West Publishing Company，2009：1280.

[5] A.R.Prest.How much subsidy [J].The Institute of Economic Affairs，1974：20.

[6] N.Mayers & J.kent.Perverse Subsidies - How Tax Dollars Can Undercut the Environment and the Economy[M].Washington D.C.：Island Press，2001：5.

[7] L.Portugal.OECD Work on Defining and Measuring Subsidies in Agriculture [R].Paris：OECD，2002.

[8] 李杨.财政补贴经济分析[M].上海：上海三联书店，1990：40.

[9] 平新乔.财政原理与比较财政制度[M].上海：上海三联书店，1995：38-45.

[10] 王文娟.新形势下我国农业补贴政策的思考[J].中国行政管理，2011(7)：59-62.

[11] 程国强.中国农业补贴制度设计与政策选择[M].北京：中国发展出版社，2011：24.

[12] General Agreement on Tariffs and Trade.The Tokyo Round of Multilateral Trade Negotiations [R].Geneva：GATT，1979.

[13] 原欧共体主张以“构成政府开支”为标准，而美国认为应以是否干预市场并对特定经济主体形成比较优势为标准.

[14] 李晓玲.WTO框架下的农业补贴纪律[M].北京：法律出版社，2008：49.

[15] Panel on Subsidies：Operation of the Provisions of Article XVI [R].Geneva：GATT，1961.

[16] 甘瑛.WTO补贴与反补贴法律与实践研究[M].北京：法律出版社，2009：22-26.

本文受国家社科基金项目“WTO框架下少数民族地区牧业补贴政策研究——以甘肃省甘南藏族聚居区为例”(07CJY016)和甘肃省社规划项目“甘肃粮食增产和农民增收协同机制研究”的资助，在此谨表谢意。