当前我国现金管理的缺陷及对策

2015-01-02何承文薛玉玲

金融与经济 2015年11期

■何承文，薛玉玲

一、现金管理的历史沿革

现金管理是指凡在银行和其他金融机构（以下简称开户银行）开立账户的机关、团体、部队、企业、事业单位和其他单位（以下简称开户单位），必须依照规定收支和使用现金，接受开户银行监督的一项财经制度。

中国的现金管理始于1950年4月7日政务院公布的《关于实行国家机关现金管理的决定》。1977年11月28日国务院颁布《关于实行现金管理的决定》。1988年9月8日国务院发布《现金管理暂行条例》，同年10月1日起施行，对加强开户单位现金库存限额管理，抑制“坐支”行为，实现信贷、现金“双控制”，防范和治理通货膨胀起到了积极的作用。

随着我国市场经济的深入发展，《现金管理暂行条例》已经不能适应我国经济金融形势的变化，根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》对其进行了修订。

二、现金管理工作存在的主要缺陷

（一）制度设计缺陷

修订后的《现金管理暂行条例》仍然存在结算起点太低、现金使用范围过窄等问题。《条例》第五条维持了原来有关结算起点的规定，仍将结算起点定为1000元。结算起点过低，造成违反条例规定使用现金的情况普遍存在。再如，很多企事业单位存在公款私存的现象，《条例》规定的转账结算起点只针对开户单位，而未将个人现金使用纳入管理范围，形成现金管理上一个很大的漏洞。此外，《条例》第九条有关开户单位库存现金限额的规定，对开户单位和开户银行来说都没有实际意义；第十一条有关坐支问题的规定，本来是开户单位内部财务管理制度的内容，与开户银行的关系不大，加上修订后的《条例》删除了第二十一条，开户银行不再具有处罚权，因此，这条规定的实际执行效果很不理想。

人民银行是现金管理的主管机构，但有责无权，地位尴尬。不论是《中国人民银行法》、《商业银行法》，还是《现金管理暂行条例》，都没有明确人民银行对商业银行违反现金管理规定的处罚职责。其结果是在实际工作中人民银行难以实施有效的监管，现金使用违规问题日趋严重。例如，2013年7月曝光的葛兰素史克商业贿赂一案，涉及上海临江国际旅行社违规套现2000多万元，成为葛兰素史克向相关部门、单位行贿的现金来源。随着最近几年反腐败不断深入，被查处的政府官员受贿现金金额巨大，令人触目惊心。目前现金管理的种种乱象，与人民银行缺乏有效的监管手段而疏于管理有很大关系。

（二）制度运行缺陷

1.开户银行的问题。现金管理对商业银行的业务具有约束作用，在很多情况下与其开发客户、拓展业务的商业动机相抵触。开户银行在现金管理工作中存在的主要问题有：开户银行在开户单位办理提现业务时违规操作，对支取现金用途的真实性和合规性审核不严，存在批而不审的现象，甚至主动协助开户单位造假，应付人民银行检查；大额现金审批流于形式，存在大额现金先支取后审批的现象，使审批失去意义，现金管理制度流于形式；对开户单位坐支现金的现象置之不理，放弃监督、检查的职责，等等。

2.开户单位的问题。开户单位违反《条例》的行为主要是：编造现金用途，化整为零千方百计套取现金，支取现金比较随意；违规大额现金支出；坐支现象严重，发生坐支情况也不上报开户银行；企业所有者从企业随意支取现金用于个人支出，使用现金的范围和数额远远超出《条例》的规定等。

三、解决现金管理存在问题的对策

（一）继续完善《现金管理暂行条例》

现金管理的主要目的在于促进商品生产和流通，防范和打击诈骗、洗钱、逃税等经济犯罪活动，规范和化解经济、金融风险等。为实现这一目标，最根本的一条就是要求单位和个人最大限度地降低经济交易的现金使用量，尽可能使用转账结算。新修订的《条例》仍然把现金管理对象局限于开户单位，对个人结算账户的现金使用没有约束。由于目前企事业单位普遍存在公款私存的情况，相当多的个人存款实际上是单位公款。开户银行即使能管住开户单位基本账户的现金使用，但对存入个人结算账户的生产经营性资金或单位资金的现金使用却无能为力。许多企业的单位基本存款账户基本不用，甚至连工资奖金及日常费用开支所需的现金都无需通过基本存款账户办理，而个人结算账户的资金交易却相当频繁，且取现数额巨大。

《条例》没有将个人结算账户的现金使用纳入监管范围，为开户单位违规使用现金打开了方便之门。这也是开户单位发生贪污、行贿、偷税漏税、洗钱等经济犯罪行为的根源之一。从近两年公布的官员受贿案件来看，家中窝藏现金上千万的比比皆是，超亿元大户也频频曝光。大量的行贿资金来源于开户单位的账外资金，这些资金一般都存放于个人结算账户。另外一个相关联的问题是，开户单位坐支行为非常普遍。根源在于买卖双方采用现金交易没有障碍。不管是通过基本账户还是个人结算账户，购货方很容易从银行获取现金支付给销货方。销货方收到现金如何使用，开户银行无法做到监管到位。显然，只管住开户单位现金使用是远远不够的。为保证现金管理制度真正落到实处，将个人结算账户的现金使用纳入监管范围势在必行。

立法部门有必要借鉴欧美发达国家现金管理的成熟经验，就现金管理权限划分、现金管理范围、现金存取、现金交易、现金行政主管机关的处罚对象和处罚方式等问题进行调研，对《条例》再次进行修订或者推倒重建，充实内容，弥补漏洞，增强其可操作性。

（二）加大现金管理制度的监督和执行力度，维护金融秩序

第一，进一步明确人民银行的监管处罚措施，加大现金管理的监管力度。良好的现金管理有利于降低金融活动的运行成本，开户银行自然也是受益者。开户银行违规的主因是：严格执行现金管理规定会降低竞争力，损失客户。当某开户银行发现执行规定只有损失，没有收益，而不执行规定反而会争取到更多的客户但没有任何损失的时候，违规是其必然选择。

根据制度经济学理论，制度是制度环境、制度安排和实施机制的组合。制度的实施机制是指社会组织或机构对违反制度（规则）的人作出相应惩罚或奖励。没有有效的实施机制，任何制度尤其是正式规则就会形同虚设，失去作用。卢现祥（1996）认为，“强有力的实施机制将使违法成本极高，从而使任何违约行为都变得不划算，即违约成本大于违约收益”。否则，如果违约违规行为实际收益大于可能的违约成本，便会产生大量的违约违规行为。目前现金管理的被动局面表明人民银行的监督、处罚还远远不到位。

因此，改变现金管理混乱局面的着力点是加强银监会、人民银行对商业银行现金业务的监管。当务之急是树立人民银行作为监管者的权威，增加经费和人员，以保证监管的有效实施。

第二，开户银行作为被监管方，要自觉遵守现金管理规定，合规经营。开户银行加大自查自纠力度，会增加一些工作和成本，但从整个商业银行的全局来看，立足长远，完善的现金管理无疑会降低开户银行现金业务的成本，提高工作效率，对开户银行的业务活动和内部控制都是有益的。