基于中小商业银行视角的存款保险制度利弊分析

■谭中明，周扬帆

虽然我国中小商业银行发展迅速，但依然在网点密度、资产规模等方面缺乏优势，抗风险能力较弱，信用水平相对较低。2015年5月1日正式实施的《存款保险条例》在对我国银行体系的安全稳定起到保驾护航作用的同时，将对商业银行机构尤其是中小商业银行经营产生多重影响。

一、《存款保险条例》对中小商业银行的有利影响分析

（一）有利于提升中小商业银行的信用水平，降低挤兑风险

在以往普通民众的意识中总认为，五大国有商业银行因为拥有政府信誉作为担保，在长期的发展中形成了“坚挺强大”的形象，而且公众普遍认为政府能够为五大国有银行的破产承担责任，从而使得公众相信他们的利益能够得到绝对的保护。而对于非国有的中小商业银行来说，国家虽然会为了维护金融市场稳定对其提供隐性的担保，但是这种保险是随意的、不可预测的。《存款保险条例》的实施消除了这种不确定性。《存款保险条例》中对投保机构的运营方式、投保机构的类型和职责、被保险存款的种类及限额和理赔办法等都作出了明确规定，一旦银行发生破产倒闭危机，无论是国有大银行还是中小银行，存款人的利益都由存款保险机构进行偿付，在一定程度上打破了公众对中小商业银行的偏见，提升了中小银行的信用水平。《存款保险条例》的实施为存款人的利益提供了显性保护，尤其是对资产规模较小、信用水平较低的中小银行来说其影响更是积极的。50万元的保险限额可以足额保障99.6%的存款人存款，在一定程度上消除了存款人对银行违约的顾虑，提升了中小商业银行的信用水平，从而降低挤兑风险。

（二）有利于修正中小商业银行市场约束，并抑制风险传染

《存款保险条例》的颁布使得我国的隐性存款保障向显性的限额保险转变，将约50%的存款暴露于市场风险之下，向存款人提示了银行作为一般金融企业所具有的违约风险。一方面，此举提高了存款人对中小银行的风险意识，激励存款人根据银行的经营信息和风险状况对其作出评价和选择，而市场机制会根据存款人的反应进一步影响中小银行的存款利率和流向，当银行风险增加时，存款人“用脚投票”的效应会使得银行为吸收更多存款而自主降低风险。另一方面，《存款保险条例》中规定的限额保险和差别费率制度也会强化银行风险和收益间的正相关关系，中小商业银行不会因为存款保险制度的实施而过度减少追求高收益时应承担的风险，因此管理者会及时根据市场信息调整经营策略，将风险控制在一定范围内。

同时，存款保险制度能抑制风险传染，维护中小商业银行体系的稳定。中小银行由于密切的银行间业务而形成了复杂的关系网络。当一家银行发生危机时，在信息不对称或不完全的情况下，会产生“羊群效应”，从而加剧风险的蔓延。与大银行相比，中小银行更容易受到系统风险的冲击，并将风险传染给大银行。《存款保险条例》保证了银行在发生流动性风险时能及时得到资金的支持，一方面能提升公众信心，降低挤兑风险，另一方面能减小关联银行的债务损失，并缓解因同业资产索回而带来的流动性压力。而《存款保险条例》中规定的强制保险制度也保证了保险基金的充足性，使其有能力抵抗金融机构挤兑破产而引发的流动性危机，防止风险向其他金融机构扩散。比如在美国建立存款保险公司（FDIC）之前，银行倒闭数量曾一度达到4000家，占银行总数的20.53%，而1933年存款保险制度诞生以后银行倒闭数量大幅下降。

（三）有利于完善中小商业银行的准入退出机制

是由于我国长期以来银行的退出机制不完善，政府为维护金融系统安全和社会稳定，通常会为银行破产清算后的财务损失买单。《存款保险条例》的实施令存款人的财产损失得到市场化的补偿，存款保险基金将限额偿付存款人的利益，合理分摊银行倒闭带来的财务损失，降低银行破产退出后的负面效应，使其退出机制得到完善。这意味着在市场的风险由市场化解的机制下，政府无需再为中小银行“兜底”。伴随着政府财政的“减负”，民营银行的制度性进入壁垒会逐渐降低，中小商业银行间的竞争度提高，市场的资源配置作用得到强化，这有利于提升金融和经济的运行效率。

二、《存款保险条例》对中小商业银行的不利影响分析

（一）短期或将带来中小商业银行“存款搬家”，大客户流失

相比与西方国家，我国银行业长期以来享受着国家信用的隐性保障，其优胜劣汰机制还不成熟，使得我国公众对违约风险承受能力较低。《存款保险条例》的实施将一部分存款暴露在了市场风险中，增加了公众对银行违约风险的敏感程度。由于国有控股商业银行在我国金融体系中的特殊地位，公众有理由相信即使在《存款保险条例》明确了银行的风险由市场化解的背景下，大银行在发生风险时仍会倒逼政府为其“兜底”，继续享受政府的隐性担保。而中小商业银行在金融系统中不占主导地位，存款保险制度实施以后其风险回归市场，政府不再轻易为发生风险的中小银行买单，大额储户出于存款额超过保护限额的考虑，可能会将存款向资金实力雄厚、抗风险能力强的大银行转移。而且，《存款保险条例》中规定的保险限额并没有在个人存款和单位存款上进行区分。有关调查显示，单位存款中50万元以上的客户资金占到92%，即存款保险只覆盖了8%的单位存款。所以对于单位存款人来说，处于对存款安全的考虑，会更倾向于把存款从中小银行向继续享有国家信用背书的大型国有控股银行转移，造成中小商业银行大客户的流失。

（二）增加中小商业银行的经营成本

一方面，根据《存款保险条例》，存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成，其中风险差别费率根据投保机构的经营状况和风险水平决定。这项规定旨在通过提高保费来抑制银行对高风险经营策略的追逐，减小存款保险制度引发的银行道德风险。但是相比于大银行，中小银行由于规模小、信用低，其风险水平普遍较高，这使得本来资本就不雄厚的中小商业银行通常需支付较高的保费，加重其经营负担。另一方面，《存款保险条例》的实施增强了中小银行的市场竞争，大银行凭借自身规模优势形成的竞争壁垒很难打破，而中小银行想在日趋激烈的竞争中赢得一席之地，就必须压缩利润空间，提供更有价格优势的服务。例如随着利率市场化的推进和民营银行准入的放开，2013年作为中小商业银行之一的光大银行平均零售存款利率从2.59%上升到了3.11%，而同期中国农业银行的这一数据仅从1.84%上升到1.92%。比大银行更高的保险费率和更小的利润空间，造成了中小商业银行高居不下的经营成本，使其在风险积聚的同时资金又难以积累，风险状况无法得到改善，弱化了其竞争能力。

（三）提高中小商业银行承担过度风险的动机，引发道德风险

首先，《存款保险条例》的实施促使银行业准入条件的降低，增加中小商业银行间的竞争，引发道德风险。根据“竞争度-脆弱性”假说，银行竞争度越高，风险越高。在日趋激烈的市场竞争中，中小商业银行不得不压缩利润空间，提高存款利率，这一方面会使银行的负债比率提高，另一方面会使银行经营成本增加，导致中小商业银行盈利能力下降，而为了增加利润，中小银行会倾向于选择高风险的经营策略，这势必会增加其自身风险。

其次，根据《存款保险条例》第五条，“存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后，即在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权”，这意味着银行的债务只是债权发生了转移，其实质并没有变化。而存款保险制度实施后，银行管理者会认为大部分存款人的存款已经被保险，其利益损失将由存款保险机构负责，便会忽视对风险的管理，使银行承担过度风险。

三、对策建议

（一）完善退出机制，建立过渡银行

过渡银行是指由存款保险机构建立的过渡性金融机构，旨在于银行在破产后寻求到合适接管者之前，暂时接替破产银行办理存贷业务，缓解银行破产带来的流动性风险。过渡银行的建立可以进一步完善中小商业银行的退出机制，缓解公众由于对中小商业银行流动性风险的过度担忧而引发的“存款搬家”现象。第一，对银行法、公司法、破产法等进行相应修改，完善过渡银行建立的外部法律环境；第二，规定过渡银行的管理办法和业务范围，明确其经营活动的临时性、特殊性，限制其从事高风险的经营活动；第三，由人民银行指定存款保险机构设立过渡银行，颁发正常的银行执照，并由银监会及人民银行主导破产银行的资产和负债向过渡银行转移；第四，制定合理的存续期限，存续期满后应及时关闭过渡银行，并对破产银行的处置结果给出最终报告。

（二）减少存款比例，增加主动负债

在存款保险制度下，存款增加一方面会给通过支付高额利息吸引存款的中小商业银行带来高居不下的经营成本，另一方面又会增加其保费支出。中小商业银行应调整负债结构，适当降低存款比例，增加主动负债，以此降低经营成本并实现银行资金来源的多样化，降低银行风险。主动负债的形式包括银行债券、对中央银行负债、同业负债、协议存款等。中小商业银行可以通过发行银行债券、增加向中央银行的再贴现、发行可转让存单等方式增加主动负债。

（三）加强业务创新，提供特色服务

利用“高息揽存”的方式吸引客户并不利于银行的可持续发展。中小商业银行在产权结构、业务活动等方面具有灵活性，可以发挥其自身优势，加强业务创新，通过个性化的服务吸引客户，解决客户流失问题。第一，应根据地方经济特点，发展区域化的特色服务。例如农村法人的商业银行可以发展与当地的特色经济作物相关的金融业务，而科技型企业密集地区的中小商业银行可以打造 “科技金融”的有关业务品牌。第二，应充分发挥中小商业银行与中小企业融资特点匹配的优势，开发针对中小企业融资的特色金融产品，发展壮大中小企业客户群。第三，可根据大客户的要求，为其提供个性化的理财服务，“私人订制”理财产品，通过优质的服务提高竞争能力。

（四）完善信息披露，加强审慎监管

完善的信息披露制度不仅能为存款保险机构对保险费率的设定提供充足的信息，还能加强市场约束，同时审慎性监管能在事前降低存款人损失的可能，对于防范存款保险制度下的经营风险具有重要意义。这两者结合能有效防范道德风险。在信息披露方面，第一，应根据银行监管体制的完善和银行监管标准的国际化，完善有关信息披露法律制度。第二，建立银行信息披露制度，明确各级银行管理层为信息提供主体，明确董事会秘书承担协调和组织银行信息披露责任。第三，以财务报表以及财务状况说明书、资本充足程度分析报告等形式拓宽信息披露面。在审慎监管方面，第一，从资本充足率的角度，加强对银行股东的道德风险的防范。第二，利用惩罚和激励的手段，加强对银行高级管理人员道德风险的防范。

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