广东省开展土地证券化的探讨

丁 杰

(广东财经大学金融学院，广东 广州 510320)

一、广东省开展土地证券化的必要性

广东作为我国改革开放的前沿阵地，早在20世纪90年代便对珠三角地区的土地管理制度与体制机制进行了创新，创造性地提出了“股田制”。然而，近年来随着广东城镇化率的不断提高，人口增长、经济发展与土地资源稀缺三者之间的矛盾已成为束缚广东省城市化发展的桎梏。

1.土地管理难度加大

近年来，随着广东城市化进程的推进，大量农业用地被侵占，农业用地不断减少，居民用地大幅增加。近年来，广东土地使用中最显著特点是农用地和耕地面积的减少，而建设用地、居民点及工矿用地、园地面积大幅度增加。尽管农业用地的减少一定程度上体现了广东城镇化进程所取得的丰硕成果，但同时也造成了部分农民失地而缺乏经济来源，引起社会矛盾的隐患。

2.土地利用效率降低

广东省建设用地在逐年增长过程中，存在大量“商服用地”和“住宅用地”较长期处于闲置的状态。2010年，国土资源部向中国银监会提供了一份全国1457宗闲置土地的名单，其中，广东省的闲置土地宗数最多，达到324宗，占全国总数的22%。这一方面是由于房地产开发商前期购置大量土地，在利润的驱动下，通过“囤货奇居”行为所造成的;另一方面是由于房地产开发商缺乏土地开发所需资金而造成使大量建设用地闲置。土地的长期闲置影响了土地的利用效率，使得其经济价值难以体现，而且影响了广东经济增长效率、阻碍了社会资源再分配、助推了房价过快上涨。

3.土地储备资金压力大

由于广东各地市尤其是珠三角地区城市土地有限，这使得城市土地收购储备过程中，所需资金的量大，占用时间长，流动性差，致使资金供应不足，阻碍了土地收购储备的顺利进行。而且由于相关储备资金来源较为单一，也可能会造成流动性风险。同时，城市土地的收购、储备、出售等环节所需要得大量资金会引起土地使用权抵押贷款期限较长和商业银行的存款负债的短期不匹配，造成商业银行等金融机构面临了极大的流动性风险。

尽管广东省政府对土地使用的相关法律法规以及相关行业布局从促进产业升级、推动生产型企业向园区集中、采用混合集约用地模式、构建城市土地集约利用评价指标体系、建立政府主导型土地储备制度以及坚持依法管理土地等方面进行了宏观布局和调整，但为合理有效地利用土地这种稀缺资源，单纯依靠行政和法律手段是难以做到的。土地证券化正是基于土地流动性低以及土地开发过程中的融资难而出现的，它充分利用了金融资产流动性强的特点，为稀缺的土地不动产资源优化配置提供了理想的平台。

二、广东省开展土地证券化的基本条件

1.稳定的现金流为广东土地证券化奠定了基础

土地的开发和经营是一项投资大、效益高的基础工程，不仅有显著的经济效益，还有其特有的社会效益和环境效益。目前，广东整体的土地出让制度日益完善，土地出让金已成为一个稳定的土地收益来源，并且完全能够根据土地市场价格的变动趋势预测土地出让金的规模。在此基础上，土地使用过程中的各种税费收入也较为稳定。因此，土地能够产生稳定、可预见的现金流，且其收益也可以分摊于整个存活期，从而为广东土地的证券化奠定了基础。

2.政府的良好信用为广东土地证券化提供了保障

我国宪法规定，土地属于国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，地方政府对城市土地使用受到国家法律保护。土地作为资产具有不可再生、不可替代、不可转移的优越天然属性，具有保值、增值功能，本身是一种信用级别很高的资产。广东开展土地证券化，主要是由广东各地方土地储备机构发起的一种融资方式，具有公共行为特征，土地证券相应地以当地政府信用保证，因此具有很高的信用级别。

三、广东省开展土地证券化的政策效益

1.开展土地证券化有利于增加土地资源整体收益

广东开展土地证券化有利于部分地区能够集中使用土地收益，从而避免土地收益流失，并促进各地方政府基础设施建设资金的良性循环。土地证券化的实施，有利于土地储备开发项目的所有权与经营权相对分离，从而提高土地储备开发项目的经营效率。证券化后，项目所有权归证券投资者分散拥有，而项目的经营权则交给专业的储备机构或房地产公司，从而实现土地储备开发项目经营的专业化和规范化，进而提高了土地资源的整体利用效率。

2.开展土地证券化有利于政府加强对土地市场的调控

土地征购储备机制作为政府调控土地市场的有效手段之一，就是把分散的土地集中起来进行统一开发，并根据土地市场需求，有计划分步骤地将土地统一出让。但目前广东各地的土地储备普遍面临着资金不足的严重问题。若政府以土地储备为基础资产，通过发行土地证券进行融资，就可以突破资金限制的桎梏，进一步完善土地储备机制，增强政府对土地市场的调控能力。

3.开展土地证券化有利于分散政府土地储备开发风险

土地储备开发是一种长期投资，相对而言风险较大。广东各地方政府的土地收购储备机构在土地收购储备过程中所承受的投资风险也在所难免。开展土地资产证券化，可以将土地储备开发项目以证券的形式进行出售，有助于城市土地储备机构将开发过程中的各种投资风险及时分散转移给众多的社会投资者，使得土地储备机构所承受的土地储备开发融资风险大为减少，从而有利于保障城市土地储备开发活动的正常开展。此外，土地证券化还可以为广东各地的土地储备机构提供低成本的融资工具，有利于土地储备机构获得更多的资金来源，极大地拓宽城市土地储备的融资渠道。

四、广东省推进土地证券化的主要措施

广东在土地证券化的过程中可以从诸多方面入手，尝试利用土地证券化手段来解决面临的主要问题。鉴于目前广东的客观实际情况及需求状况，以及土地证券化过程中的可操作性等，可以先从以下几个方面率先推进广东的土地证券化进程。

1.发挥市场优势，构建广东省城市建设用地指标

在现行体制下，新增建设用地指标都是由土地规划部门审批的，在实践中经常出现土地规划部门所审批的建设用地指标不符合地方发展与保护的实际情况。而市场化的机制和手段才是使社会资源达到最优配置的最佳途径。因此，我们认为应该推行区域间城市建设用地指标的市场化交易。

全省各城市建设用地指标均可拿到土地交易中心进行登记，每一单位面积的城市建设用地指标都将被登记成无差别的“建设指标券”。“建设指标券”可以在土地交易中心内进行场内买卖交易，交易方式可参照证券交易所中的股票交易，其价格由市场供求决定，投资者可以通过证券价格的上涨来获取相应的资本利得。

2.保证农地产出，引入当量配额交易机制

鉴于农业用地以及第一产业在国民经济中的地位，我们认为在广东可以考虑引入土地产出当量(单位土地标准产出)的概念，将保护耕地数量变成保护耕地生产当量，通过市场交易实现总量控制。

通过将试验区内现有耕地数所生产的“当量”总额，按一定的标准配额逐级分配到各地区，这些配额成为各地必须完成的农地产出当量额，且允许通过在交易中心进行当量交易。对于不能通过本地的耕地完成生产当量的地区，可以在金融市场上买进当量;而通过本地耕地完成当量额且有结余的，可在金融市场上卖出当量，从而在总量上保证了总产出当量的平衡。

3.解决供需矛盾，推进土地期权交易

广东省地少人多，人地矛盾突出。出于对今后取得土地难度的担心，房地产开发商中普遍存在储备土地的行为。本研究认为，在广东适时推行“土地期权”制度有利于政府制定长期土地供应规划、明确市场预期、稳定地价。

各地方政府可以针对某一尚未进行一级开发的地块推出土地期权，并采取“招拍挂”方式进行出让。取得土地期权的房地产企业将要向政府交纳期权费，政府可将该收益用于土地储备的一级开发。在期权持有期间，若开发商发现其当初预测失误，那么为了减小损失，可以允许其在公开市场进行期权转让。在期权到期日，如果开发商选择不执行期权，政府将不再退回期权费，然后该土地仍然通过“招拍挂”形式再次公开出让。在期权到期日如果开发商选择执行期权，则土地储备机构按照协议出让该土地的使用权。构建土地期权交易机制，将在很大程度上缓解当前广东省所面临的较为严重的“人地矛盾”，盘活土地市场交易的流动性，可更好地达到优化广东土地资源的目标。

4.保障农民者利益，推广土地信托范围

在广东的粤东西北地区，由于地方经济主要以农业发展为主，因此存在大量的农业用地。土地信托通过信托平台整合多种融资工具，将农村土地资源与金融市场连通起来，为土地制度创新开辟了一条新的渠道。一方面，土地信托的开展有利于提高土地资源利用效率，减少闲置土地、有效保护耕地;另一方面，运用信托模式可以充分发挥信托在金融资产管理、资金筹集和运用方面的优势，将大量闲置资金转化为高效资本，有效引导资金流向农村和欠发达地区，缓解农村和农业资金短缺，有效解决经济发展过程中的问题和矛盾。将土地信托运用到农地使用权的征收上，相当于政府将农民的土地使用权换为未来的收益权，并向他们颁发土地信托凭证，并规定土地信托凭证的流转方式，在交易成熟以后还可以以此为基础设计期货或期权，以作为土地未来收益的套期保值产品。

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