菏泽市小城镇建设存在的问题及对策

杨慧华

（中共菏泽市委党校，山东 菏泽 274000）

菏泽市位于山东省西南部，地处鲁、苏、豫、皖四省结合部，辖八县两区，总人口957万人，有168个乡、镇、办事处，其中，县以下有123个建制镇、45个集镇。小城镇建设在促进菏泽经济增长、增加农民收入、加快城乡协调发展步伐等方面发挥重要作用，已成菏泽市带动农村经济和社会发展的重要战略。小城镇建设是推进菏泽市新型城镇化的重要途径，建设好小城镇，可以进一步提升小城镇的集聚功能和整体实力，增强城市与农村的联系，发挥城镇对农村的辐射带动作用，进而推动菏泽市经济社会持续、健康、协调发展。

一、菏泽市小城镇建设现状

（一）小城镇综合实力不断增强

2013年，菏泽市的139个小城镇共实现税收40.8亿元，比上年增长7.9%；公共预算财政收入30.1亿元，增长11.7%，占全市总量的27%。地方财政收入过千万元的达到129个，其中过2000万元的57个，过3000万元的26个，突破5000万元的6个。农民人均纯收入6610元，最高的乡镇达到8262元。近年来，各乡镇从自身实际出发，各打各的优势牌，在大项目建设、招大商引大资、培育骨干企业、建设工业园区方面下了大力气，特色产业的总量和规模不断提升，跨越发展的基础和条件更加巩固。

（二）小城镇规划编制工作不断完善

目前，菏泽市有6个入选山东省“百镇建设示范行动”的示范镇首先编制完成了总体规划，其它11个示范镇已全部完成镇总体规划设计方案，并通过了省级评审备案。在控制性详细规划编制方面，首批6个省级示范镇已全部编制完成，包含产业、排水、消防、给水、环卫等专项规划共计16项。其它11个省级示范镇正在加紧编制镇区控制性详细规划。

（三）小城镇建设速度显著提高

近年来，菏泽市通过制定各种制度以及优惠措施，积极引导企业和个人积极参与，通过大力引进外资等途径进行多元化投入，多措并举加快菏泽市城镇化进程，有力地加快了菏泽市小城镇建设步伐。2013年，仅17个示范镇就新增住宅建筑面积200.2万平方米、公共建筑面积54.2万平方米、生产性建筑面积80万平方米。修建城镇道路85公里，安装路灯898盏，铺设供水管道66.8公里，排水管道56公里，完成投资32亿元。

（四）小城镇建设相关政策得到较好落实

多数小城镇严格按照上级制定的各项政策制度，认真学习领会其文件精神，结合自身实际，并贯彻落实。比如省政府推出关于户籍制度改革以及关于改进小城镇用地管理等文件，菏泽市小城镇学习其文件精神，相继出台了具体的实施意见。对长期居住在小城镇并从事非农产业的农业人员，办理了城镇居民户口；非农用地指标逐年增加，用地环境有所改善。

二、菏泽市小城镇建设存在的问题及原因分析

（一）菏泽市小城镇建设存在的问题

1.小城镇建设规划布局不合理，重复建设严重。目前菏泽市大多数小城镇是按照按行政区划自成体系，很少从经济和城镇发展规律角度进行考虑和布局，缺乏科学的镇区规划。由于缺少整体规划，各城镇经济发展以自我为中心，整体协调差，小城镇与中心城市、小城镇与小城镇之间、小城镇与周边乡村之间缺乏互动联系，基本处于各自为战的运行模式，难以形成分工合理明确、优势互补、布局科学的城镇体系和空间格局。有的试点镇虽然制定了总体的规划，但没有具体的可操作措施、步骤和方法，对规划执行不力，重视建设而轻视发展规划，建设牵着规划走，随意建设现象严重，一些小城镇缺少一套比较完善的激励约束机制，缺乏规划建设管理的硬性措施，出现了建了拆、拆了建，低水平重复建设，导致了资源的严重浪费。

2.小城镇产业基础薄弱，缺乏优势产业支撑。城镇化主要靠产业推动的，产业经济发展是小城镇可持续发展的源动力。目前，菏泽市小城镇普遍存在产业基础薄弱，整体经济实力不强，缺少大型骨干企业，带动能力比较弱等问题。虽然菏泽大部分乡镇都已具备一定的产业基础，或有自己的特色产业，如牡丹区沙土镇以食品加工为主导产业、曹县庄寨镇以家具板材加工为主导产业、巨野龙固镇依托煤炭资源以煤电化工为主导产业、定陶县陈集镇以纯棉家纺为主导产业等，但这些产业发展还处于初步阶段，没有形成完整的产业链条，精深加工力度不够，科技含量相对较低，对经济效益的贡献率不太高，依托产业优势发展经济成效不明显，特色经济的路子还没有真正走出来。

3.小城镇建设缺乏地方特色。地方性是小城镇的生命力所在，菏泽市相当一部分小城镇在建设过程中对小城镇的历史文化内涵挖掘不深、重视不够，忽略历史传承、人文风貌，对自身独特经济体系建设没能给予足够重视。城镇建设多为公路沿线镇区街道两侧，建筑一般第一层为商店小铺，且经营商品种类、方式相似，造成很多小城镇职能不明，产业结构趋同。另外，小城镇建筑风格比较单调，缺乏特色，重复、模仿建设现象突出，没有注意建设开发与独特资源保护利用并重，也没有与本地的经济发展水平、资源优势、人口分布、文化特色、地理位置等有机结合起来，造成在小城镇建设上“千镇一面”，缺乏特色风貌、文化内涵和城镇品味，导致了小城镇灵魂的缺失。

4.小城镇规模小、标准低，吸纳就业能力弱。菏泽市的小城镇开发建设起步晚、规模小，标准低，集聚各种资源因素的能力差，基础薄弱导致承载能力较差。特别是实施小城镇建设计划以来，有关部门对小城镇规划执行不到位、建设水平不高，多为沿路建设、缺乏特色，基础设施建设滞后，道路、水、暖、气、污水处理等公共设施配套不到位，承载聚集能力偏弱。全市县城以下139个小城镇建成区总面积231平方公里，镇均仅1.66平方公里；镇区总人口91.6万人，镇均仅6588人，正常发挥综合集聚功能的最低要求是小城镇的镇区人口3万人以上，菏泽市还差很多。乡镇规模以上企业1574个，实现主营业务收入2076.8亿元，完成地方财政收入30.1亿元，分别占全市的74.3%、61.6%、26.96%。由于缺乏主导产业，集聚规模小，镇区人口少，导致小城镇的就业机会较少，不仅难以吸引集聚需要的人才，而且导致农村劳动力无法就近在镇区就业，纷纷外出打工，人口大市变成了外出务工大市。

5.小城镇建设集约化程度低，建设用地紧张。近年来，菏泽市加大了小城镇建设的力度，但建设用地供需矛盾突出，限制了城镇化的进程。一是土地利用集约程度低。在小城镇建设中，由于缺少有效的节约用地和合理调控、约束手段，土地资源在该领域长期不能作为一种重要的经济资源来对待，从而导致建设中的用地过多地采用了粗放式外延扩张模式，不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了少征多用、多占少用、早征迟用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用等现象，极大地浪费了土地资源。二是用地指标紧张。菏泽市大力实施工业化、城镇化“双轮驱动”战略，要求各级集中有限的土地指标用于各县区工业园区的大项目建设和县城建设，各乡镇千方百计挖潜盘活的土地指标基本上全部贡献到了县区建设，用于小城镇建设的土地指标微乎其微，建设用地严重不足已成为小城镇发展的主要制约瓶颈。

6.小城镇建设管理体制不健全。目前菏泽市一些地方的小城镇规划管理工作比较薄弱，土地审批和规划审批脱节，以土地审批代替规划审批的现象普遍存在。无证建设现象时有发生，规划违章查处力度和处罚力度较弱；一些部门及乡镇政府受利益驱动，存在以罚代批或“监察不严”等现象。城镇分管的体制使城市、小城镇、农村三者的管理缺乏统筹兼顾、区分特点、有机衔接的机制，导致小城镇建设杂乱无章，整治难度较大。

（二）菏泽小城镇建设存在问题的原因分析

1.经济欠发达是制约小城镇发展的根本原因。长期以来，由于菏泽市地处四省交界处，远离省城和经济发达的沿海地区，是传统的农业大市，财政穷市，经济弱市，由于缺乏发展工业经济和市场经济的意识，没有充分利用自身的优势和特色发展经济，导致经济基础在全省处于落后位次。城市经济和县域经济的落后，致使小城镇建设发展缓慢，工业化程度低，缺乏产业支撑。菏泽市绝大部分城镇经济发展还是停留在简单的农副产品加工产业发展，产品单一，经济利润较小，导致乡镇经济实力不强，基础设施建设滞后，要素聚集能力弱，吸引力不足，形成不了规模，制约了小城镇发展进程。

2.政策因素是制约小城镇发展的重要原因。一是政府宏观调控以及规范指导力度不够。一些地方党委与政府对发展小城镇在当前社会经济发展中的重要性和意义认识不到到位，对小城镇建设发展规划的研究、城镇规模布局、职能以及发展定位等缺乏应有的宏观调控与协调。二是上级扶持政策落实不到位。近几年，菏泽市委、市政府先后制定和出台了一系列有关促进小城镇健康发展的文件和优惠政策，但这些优惠政策缺乏连续性、稳定性，也没有得到很好的落实，有些职能部门过分强调有关规定，不认真执行上级政府扶持小城镇建设的有关政策，甚至个别职能部门受经济利益的驱动，收费多，服务少，造成了政策棚架现象，影响了小城镇建设的健康发展。

3.规划滞后是制约小城镇发展的内在原因。规划是城镇布局和发展的根本保证。近几年，菏泽市小城镇建设规划水平虽然有了比较大的提升，但从全局上来看，规划滞后和质量不高的问题仍然比较突出。一些小城镇发展规划定位模糊，不能与本地经济发展、产业发展、交通发展等规划相衔接，在空间分布、发展数量规模、功能时序结构安排等方面缺乏系统长远的考虑，随意性和盲目性较大，导致城镇布局不科学，功能分区差，发挥不出小城镇应有的作用。还有相当一部分小城镇建设规划编制质量低，控制性详细规划较少，再加上规划执行力度不够，以致于本地的特色资源优势没有得到足够的体现。

4.城乡二元体制是制约小城镇发展的制度原因。长期以来，我国实行的以户籍制度为核心的城乡二元管理体制，阻碍了生产要素在城乡之间的自由流动，一定程度上提高了农民迈入城镇的门滥与成本，在政策的制定、产业的布局、城乡建设资金的投入等方面均向大中城市倾斜，这在一定程度上制约了小城镇特别是经济欠发达地区小城镇的发展。如与户籍制度密切相关的农村土地征用补偿制度改革滞后，相关的补偿机制不完善，使进城农民还不能完全摆脱对土地的依附，“城乡两栖”现象较为普遍；政府虽然把小城镇建设作为推进社会发展的战略，但在有关城建资金的安排上以及乡镇财税制度改革缓慢，小城镇建设的资金瓶颈问题还困绕着当地政府。因此，打破相关制度的束缚、加大制度创新也是推动菏泽市小城镇建设快速发展的重要途径。

三、推进菏泽市小城镇建设的对策建议

（一）科学规划，合理布局

小城镇的建设必须要有科学的发展规划，规划必须找准自己的位置，对区域经济社会发展优势、区位优势、产业定位、功能定位、发展布局、建设重点等方面进行充分论证，使规划具有科学、合理、操作性强的特点。首先要完善和创新规划理念，始终坚持以人为本、按照区域资源环境承载能力、经济发展和吸纳人口潜力，合理配置公共资源，找准小城镇的功能定位和发展目标。其次要整合各类规划资源，将经济发展、土地利用、城镇建设、管辖内村庄布局、环境保护等规划与小城镇发展总体规划进行有机衔接。再次要强化规划对空间的指导和约束，按照土地自然特性和经济适宜性，明确功能区空间划分，充分体现节约利用资源和环境保护。最终还要完善规划编制的公众参与和监督机制，广泛听取专家和当地居民的意见，以便实施和监督。

（二）突出特色，强化产业支撑，高效能拉动产业发展

小城镇建设要有坚实的经济基础，必须选准产业定位和市场定位，培育特色经济，开发特色产品，形成主导产业。首先，坚持把培育和发展主导产业作为重点镇建设的突破口，把壮大工业主导产业作为产业发展的核心，着力拉长产业链条，丰富产业配置，培育产业集群，努力形成各具特色、产业突出、错位发展的镇域工业产业发展格局。其次，要因地制宜发展服务业，大力扶持农村现代市场体系建设，着力打造区域商贸物流中心。出台优惠政策，拉动民间资金，鼓励支持城镇居民、农村经济能人联户投资，加快镇区商贸街建设，鼓励农民到集镇从事流通、餐饮、文化、机电维修等服务业，大力实施“万村千乡市场工程”，着力发展新型物流业，积极构建现代农村消费流通体系。三是积极发展现代农业、效益农业、生态农业和观光农业，大力培育农业特色产业和龙头企业，提高农业现代化水平。四是要立足镇域不同的文化底蕴、资源禀赋、产业基础和区位条件，因地制宜打造特色鲜明的经济强镇、商贸重镇和旅游名镇。

（三）坚持功能立镇，不断增强承载力

一是不断完善小城镇的基础设施建设，提高其承载能力。集中财力建设好道路、垃圾处理站、供电、供排水等基础设施和幼儿园、中小学、医院等公共服务设施，努力营造良好的工作和生活环境，提升小城镇的吸引力和凝聚力。小城镇基础设施建设应引入市场机制，放宽对民间资本投资的限制，按照“谁投资、谁受益”的原则，把公共基础设施建设推向市场，吸引个人资本、社会资本、国外资本投资参与小城镇的建设和经营管理，不断完善小城镇的基础设施投资环境，增强小城镇的综合服务功能。二是小城镇建设要突出地方特色。按照“保护生态环境、延续历史文脉、突出地域和民族特色”的要求，围绕区位、资源、产业、自然环境、文化等优势，着力打造一批注重自然景观特色、建筑风格特色、民族民俗风情特色、产业结构特色等典型小城镇示范工程；突出中国牡丹之乡和戏曲、武术、书画、民间艺术的特色，着力弘扬黄河文化、水浒文化、红色经典文化和牡丹文化，打造经典记忆和百年名镇，提升城镇品位。

（四）逐步完善小城镇土地使用制度

一是要进一步推进小城镇土地使用制度改革，促进土地资源的优化配置。要按照《土地管理法》的规定，严格控制城镇用地，实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，保证耕地总量控制平衡。二是要优化土地利用结构和布局，努力满足小城镇建设合理的用地需求，实行灵活的用地政策。要优先安排小城镇建设土地利用计划指标，在保证国家重点建设项目用地的前提下，对小城镇工业项目和基础设施建设项目用地指标优先予以安排，尽量满足小城镇建设合理的用地需求；对小城镇建设中的工业项目，以及公共设施项目需要使用集体土地的，允许集体经济组织以经农转用或存量的集体土地投资入股；对符合土地置换规定的项目用地，经政府同意，允许在县范围内统一调剂使用置换的土地指标。三是要逐步完善农村土地流转制度，在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，处理好小城镇建设合理用地与严格保护耕地的关系，引导农民宅基地和责任田的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，妥善解决城镇建设用地。四是要建立健全小城镇建设用地的审批制度和奖惩制度，坚决防止乱占滥用耕地，提高土地的使用效益

（五）建立健全小城镇建设管理体制

一是深化改革推进体制创新。大力推进乡镇机构改革和小城镇管理体制改革，完善体制机制，创新发展模式，统筹城乡经济社会协调发展，对示范镇、重点镇实行扩权强镇改革。二是进一步完善小城镇管理政策。结合政府机构改革，进一步理顺条块关系，对一些经济发展重镇，要强化其经济、社会管理权限，解决“看得见、管不着”的问题。改革的结果，应既能调动方方面面力量共同参与小城镇建设，又能够将小城镇健康发展、可持续发展的调控权紧紧掌握在政府手中。充分尊重乡镇的自主权，减少垂直领导权力给乡镇的经济负担及制止乱收费，增强乡镇政府的调控实力。三是进一步强化乡、镇政府的管理职能，建立健全相应的城镇管理法规，并以明确的法规形式赋予乡、镇政府对小城镇的综合管理职能，以实现对城镇管理的权利与义务、事权与财权的高度。

（六）加大对小城镇建设的政策支持力度

一是积极争取上级扶持政策。以菏泽市纳入中原经济区规划、打造交界地区科学发展高地和省政府支持鲁西经济隆起带发展为契机，发挥政策叠加效应，积极争取国家、省对示范镇的资金、土地、项目、人才等方面的支持。二是加大财政支持。按财政体制关系要求，市财政对符合条件的重点镇每年安排500万元专项扶持资金，通过贷款贴息、扶优扶强和以奖代补等方式，用于小城镇的基础设施建设、工业园区开发和公共服务平台建设等。三是加强金融支持。引导金融机构加大对小城镇建设的信贷支持力度。对参与小城镇经济发展、园区开发和项目建设且资信优良的投资者，要简化程序、优化流程、加快审批，优先、优惠、及时提供贷款支持。四是加强户籍政策支持。以合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，鼓励重点镇的农村劳动力就近有序转移；对合村并点、旧村改造和项目建设等原因在重点镇购房居住的农村人口，可统一登记为城镇居民户口等。五是大力引进人才。鼓励市、县（区）直部门的干部到重点镇挂职；县（区）招录的公务员、事业编制人员对重点镇倾斜。通过多种方式，加强对现有干部职工的专业培训，提高其专业技术水平。

[1] 仇保兴.城镇化与城乡统筹发展[M].北京：中国城市出版社，2012.

[2] 孔祥智，盛来远.中国小城镇发展报告(2009)[M].北京:农业出版社，2010.

[3]李克强.在改革开放进程中深入实施扩大内需战略[J].求是，2012.

[4] 彭真怀.中国需要什么样的新型城镇化[N].第一财经日报，2012－12－24(6).