COSO内控新框架对国有企业内部控制的启示

朱 伶

（金华市公交集团有限公司，浙江 金华 321017）

在复杂多变的经济环境下，合理、完善、高效的内部控制体系是企业实现稳健、快速发展的必要条件，而对于面临更多经营压力和风险的国有企业，更是需要通过建立系统的内部控制体系来提高资源的配置和使用效率，同时防范经营风险。国资委曾联合财政部颁布了《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，在《通知》中明确要求国有企业应当加快内部控制体系的建设，确保国有资本的保值增值及国有企业的高效飞速发展。

一、国有企业内部控制体系建设的现状

（一）对内部控制意义及作用的认识不够充分

近年来，我国国有企业的高层管理者对现代企业管理的认识越来越深入，从前只知道管好生产经营就行，不知道什么是内部控制的领导人已经越来越少，然而，为什么要建设内部控制体系，内部控制体系究竟能为企业带来什么，在很多国有企业领导人心里还是一团理不清的乱麻。由于认识不足，一类领导人把内部控制管理到极致，造成企业管理过于集权化，经营过程中出现体制不灵活，缺乏效率，不能跟上高速发展的市场经济。另一类领导人则认为内部控制体系的建设会增加企业成本投入，影响生产经营，往往只将内部控制做一个空架子，而后便束之高阁，不能在企业经营中发挥其应有的作用。

国有企业对内部控制管理的作用和意义认识不足，使得内控制度缺乏强有力的目标基础，从而导致整个内部控制体系从根本上就无法建立。

（二）缺乏激励、没有动力

在我国国有企业的发展中，激励机制欠缺现象一直存在，虽然有很多的企业注意到这类问题的严重性，也采取了相关的措施来进一步的弥补，但是效果不佳。在激励机制欠缺的情况下，许多的有高业绩、高回报的员工得不到企业的激励，很难在他们的心理形成动力，他们的进取心和积极奉献的精神就慢慢的消退，企业的总体经营水平也就得不到提高。随着企业改革的逐渐深化，企业赋予了更多的自主经营权，但是这些权利掌握在经营者的手里，有的员工为了竞争高职位和高水平的收入，利用大量的时间进行夺权，而不是放在业绩和经营上；也有的员工好吃懒做，贪图享乐，希望弥补激励不足的问题。缺乏良好激励机制的企业好比断了电的发动机，员工没有积极性，生产经营没有效率，人才大量流失。在这个“得人才者得天下”的市场经济中，没有人才的企业必定无法生存。

（三）没有统一的内部控制标准和合理的机构设置

企业在发展中不是一个独立的经济体系，它会受到经济，政治、文化和法律等影响。国有企业内部控制作为企业经营管理理念的重要组成部分，其发展也会受到这些因素的影响和制约。在当前的经济体制下，我国国有企业在政治、经济、文化等环境的影响下还不完善，存在着许多的不利因素，制约其内部控制的有效进行。主要表现在计划经济体制制约着国有企业内部控制的形成和发展；国有企业内部控制的建立、实施、考核评价等缺乏统一的指导；国有企业的外部监督缺少有力和必要的管理手段等。这就说明了国有企业还没有完全的建立一个统一性、完整性的内部控制和标准化的管理体系。

二、COSO内部控制新旧框架的变化分析

此次COSO内部控制新框架的修订，对内部控制的有效性提出了具体的要求，其中着重强调的一点是：内部控制体系的实施过程中，要注意企业所处经济运行大环境的变化。

通过对COSO新旧框架的变化分析可以看出，新框架有如下特点。

（一）强调内部控制不是一个目标，而是一个实现目标的过程

新框架特别提到：“内控是一个达到目标的手段，而非目标本身”。国有企业高层管理人员在对内部控制体系的设计、运行及监管过程中没有结合企业自身的实际情况，总是会出现生般硬套的情况，内控制度一旦建成，也很少关注其是否有效、可行，随着公司经营情况和市场发展情况的变动，有没有需要与时俱进的地方。内部控制体系从建设到实施到评价，这是一个动态的过程，在这个过程中，企业高管应有洞察内部控制有效性的能力，随时针对不同环境及企业自身的变化，调整内控体系，以保证其高效的控制。

（二）对内部控制提出了更为明确的要求

旧的内部控制框架提出：内部控制有五大要素，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通以及监督活动。而此次COSO发布的新框架提出了基于内部控制这五大要素的17项原则和82个相关属性，这些原则和属性构成了建立与评价企业内部控制的主要标准，使内部控制更为具体和明确，提高了组织建立有效内部控制的可操作性。

（三）突出了公司冶理结构在内部控制中的重要作用

新框架对公司治理提出了许多意见和建议，着重指出董事会在内部控制中的重要作用。公司治理结构是否完善，是内部控制体系能否有效搭建和执行的关键环节，更对企业的可持续经营起着至关重要的作用。公司股东会、董事会、监事会以及经理层要能够各负其责，并协调运行，相互制衡。

三、COSO内控新框架对国有企业内部控制的启示

（一）加强和改善内部控制管理机制的建设

目前，我国的国有企业中有相当部分内控机制还不够完善，缺少有效的、全程的内部控制管理体系。COSO新框架提出的17条原则，对改善内部控制管理机制的建设提出了具体的标准，我国国有企业应对照这17条原则，对内控管理机制进行完善。

（二）注重各阶段的评估和调整

COSO新框架要求企业在内部控制实施中，事前、事中、事后做到全程控制。我国有相当一部分国有企业只关注事前控制或事中控制，往往对事后的分析、评价不重视，甚至完全忽视。没有事后的考核机制，所有事前和事后的控制都得不到有效的评估也无法看到整个内部控制过程中存在的问题和缺陷，也无法进行及时的调整和完善。

（三）从建设企业文化入手，加强内部控制环境建设

环境控制是内部控制五要素之一。首先企业高层管理者要有自己的经营理念，对企业的发展有长远的愿景，这些将成为企业经营的行为准则，因此，企业高层管理者还要通过各种方式将这些理念、愿景灌输给下面的中层管理者及一线员工，包括形成企业特有的口号、标识、组织各种有针对性的集会，提升团队的荣誉感、建设一支有企业价值观的队伍。这就是企业文化的建设。在企业文化逐步形成的过程中，内部控制的环境建设也在逐步完善。我国国有企业在企业文化的建设上有其特殊性，可以结合现在的党委、团委、工会等组织力量，发挥党员、团员等优秀职工的凝聚力，构建一个积极向上、团结进取的企业文化，同时促进内部控制环境的完善。

四、完善公司治理结构，推动企业快速运转

我国国有企业在经历体制转换后，制度上股东会、董事会、监事会都设立完备，但实际经营过程中，股东会、董事会、监事会的作用还不能完全体现出来。应进一步推动国有企业政企分开，让企业拥有更多的经营自主权，让国有企业的股东会、董事会、监事会能与私营企业一样，在企业经营中发挥其应有的作用。

五、结语

在我国国有企业不断做强做大、参与国际市场竞争日益激烈的情况下，内部控制制度的建设需要像COSO内部控制新框架这样更完善的理论依据，我们要进一步的加快国有企业内部改革步伐，充分解决其发展中存在的问题，建立一套与自身战略相统一、与自身特点相契合的内部控制体系，以增强国有企业在市场经济大潮中的抗风险能力和国际竞争能力，实现国有资本的保值增值及快速发展。