宅基地使用权流转的条件研究

2015-01-02刘金桥

北方经贸 2015年8期

刘金桥

（中南财经政法大学，武汉 430073）

一、前言

面对着宅基地使用权及其房屋在城镇化刺激下的迅速增值，宅基地使用权及房屋隐型流转大量出现、屡禁不止。根据“中央党校地厅级班（第52期）农村改革发展支部第三课题小组”在2009年有关文章的数据显示，出卖、出租等方式流转宅基地使用权的现象触目惊心。[1]而在国土资源管理层面和经济学上来看，已经在城市定居或者将要定居的农民的宅基地使用权及其房屋大量闲置、因合法原因形成的“一户两宅”甚至多宅的多余宅基地使用权及其房屋也大量闲置，土地资源的浪费现象十分严重。宅基地使用权的流转成为增加农民财产性收入和解决资源浪费的重要途径。但是“宅基地使用权制度不仅关系到当代农民的居住安全和财产利益，更对后代的影响甚巨，同时负载了农民基本生存的私人权益和社会稳定、国家粮食安全等重大公共利益。”[2]宅基地使用权需要流转，然而流转必须需设置一定的条件。

二、权属清晰

（一）所有权属于集体

宪法第10条第二款后段规定了“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。宅基地集体所有是宪法的基本原则，不能改变。土地管理法第八条第二款也规定宅基地集体所有。宅基地的所有权属性的强调不仅仅是因为其在历史发展中已经逐渐被认可为社会主义所有制形态的基本内容之一，还因其关系到农村集体经济组织的切实权益。在宅基地收回、征收、征用、置换等方面，集体经济组织作为所有权主体，应当享有其作为所有权主体的相应权益，可以因公益收回宅基地使用权，在宅基地使用权的流转中也应当享有利益分配权。在宅基地被侵害时，应当享有作为所有权人的权利，这也是集体经济有效实现的重要法律基础。

（二）宅基地使用权为具有完整权能的用益物权

物权法第三编“用益物权”编设专章第十三章专门就宅基地使用权进行了规定。宅基地使用权作为用益物权的法律性质已经不再存有争议。宅基地使用权作为用益物权，属于财产权的范畴。宪法第十三条规定了私有财产保护的原则和对私有财产征收或征用的公共利益和补偿性要求。农民的宅基地使用权应当受到法律的保护。合法财产的完整权能，应当包括流转的自由，除非涉及到公共利益，不应当受到限制，如果限制，应当给予补偿。

（三）登记

宅基地使用权及其房屋的确权登记是宅基地使用权有序流转的重要前提。不动产登记能够确定权利的具体内容，并能够起到公示公信的效力。宅基地使用权及房屋的登记能够保障宅基地使用权流转的合法性和安全性。

1.宅基地使用权及房屋应当是农民合法取得

土地管理法和各省市行政规章等都对宅基地使用权的原始取得作出了具体明确的规定。宅基地使用权应当是由本集体经济组织成员在满足申请宅基地使用权的条件后向集体经济组织进行申请，然后经有关部门批准而取得。宅基地使用权占用耕地的，需要履行农用地转用的手续。对于不满足申请条件及未经批准的或者非法占用耕地的，在登记的时候，如果可以补办批准手续的，经过补办可以允许依法登记。如果不满足申请条件，则不应登记。对于非法的宅基地使用权及其上的房屋，宅基地使用权由集体收回，其上的房屋应当由土地管理部门责令农民拆除。

2.面积

土地资源作为一种稀缺资源，在我国农村人口数量巨大，人均土地面积稀少，为了保护耕地面积和粮食安全，同时也由于宅基地使用权是由农民无偿申请取得，因而宅基地使用权面积各省市都有严格的限制。

对于超标的宅基地使用权，在登记时应当将超出规定标准的面积予以备注，强制农民缴纳相应的土地使用费用之后，由农民取得此部分的使用权。但是需要注意的时，宅基地使用权面积应当考虑到农户所拥有的人口数目和历史情况。比如在申请宅基地使用权时，农户未分家因而拥有较多人口，后来因家庭成员去世或者分户以至于宅基地面积超标。这一部分就不应当强制农户缴纳使用费，而应当允许宅基地使用权的登记。而至于在申请时超标，但是后来却因为人口增加而符合标准的，如果以后分户，则分户的时候应当要求缴纳超标面积的土地使用费，如果不分户则不需缴纳使用费。总而言之，面积是否超标要以申请之时的情形为标准，以保障居住和保障公平为原则。

3.期限

宅基地使用权依照当前的法律政策是可以长期拥有的，并未设置时限。作为登记，则必须要设定期限，否则宅基地使用权的流转就会产生权利的不清晰，尤其是向集体经济组织以外流转时。从宅基地使用权的法律性质讲，宅基地使用权是一种用益物权，用益物权都是有时间限制的，所有权才是无期限的。从宅基地使用权的原始取得的无偿性、身份性和居住保障性而言，宅基地使用权是以使用权人未丧失民事权利能力，即使用权人生存，为条件的。参照城市居民商品房使用建设用地使用权的期限为70年，到期可以自动续期，农村宅基地使用权的使用期限也可设为70年，到期如果使用权人还生存，允许无偿自动续期。如果在期限届满之前死亡，则允许宅基地使用权在剩余期限内和房屋一并作为继承权客体。

4.尊重历史和现实

客观地看，有些农民的宅基地使用权却不是无偿取得的，在前面也曾经提到，主要包括三部分：第一，祖宅。宅基地是由祖上亲属购买，并在其上建房居住，并不是由集体无偿提供的。虽然经历过土地改革、社会主义改造和人民公社运动，宅基地的所有权已经收归集体，但是宅基地的使用权却仍然归其所有。第二，有偿购买。这又包括两部分，一部分是在宅基地管制宽松时期有偿购买的宅基地使用权及其上的房屋，既包括城镇居民，也包括农村居民；一部分是在宅基地资源十分紧张、难以通过申请取得情形下，有偿购买宅基地使用权及房屋。第三，对不适宜居住的水坑、沼泽等进行改造而形成宅基地。

这部分宅基地使用权的登记、转让等应该区别对待。登记的面积可以适当放宽，超标面积的使用费可以适当降低，转让的时候应当将主要收益归农民个人，集体在收回的时候应当给予较多的补偿，这样才符合公平。

三、宅基地使用费制度

宅基地使用权设立的无偿性与宅基地使用权的流转之间存在着紧张关系：如果允许无偿取得的宅基地使用权有偿流转，就会产生搭便车的现象，引发恶性侵占耕地开发宅基地以牟取不合法利益的不良后果；同时也有违公平观念。有学者就明确承认完全放开宅基地流转有可能促使农民占地，从而造成不停地占地然后再流转出去的恶劣后果。[3]

所以，需要在宅基地使用权的无偿取得与有偿流转之间设置一个制度使得二者的关系得以平衡，并符合公平观念。宅基地使用费制度应该可以有效地解决此问题。所谓宅基地使用费，并不是指宅基地原始取得的时候需要缴纳相关费用，而是指在宅基地使用权向不符合福利保障功能的民事主体流转时，该主体需要向集体缴纳使用费。具体来讲，主要包括两种情形。

第一，农民将其无偿设立取得的宅基地使用权及其上的房屋赠与、买卖时的受让方或者宅基地使用权及其上的房屋作为抵押物被拍卖、变卖时的受让方是本集体经济组织以外的成员，此时取得宅基地使用权的主体应当向集体缴纳宅基地使用费。

第二，本集体经济组织成员存在一户多宅现象的，对超过登记剩余期限的多余的宅基地使用权有两种处理措施：一是由集体经济组织对宅基地使用权进行收回，对其上的房屋进行一定程度的补偿；二是由房屋所有权人缴纳一定的使用费，使得房屋所有人可以在合同约定的时期内继续拥有宅基地使用权。

对于续期费用的问题，需要区别城乡居民，即如果属于本集体经济组织成员的，即户口和社会保障都在本集体的，期满后仍然具有民事权利能力的，自动、无偿续期。而城市居民，则到期后，需要申请且缴纳宅基地使用费。这样，农民的权益就可以得到保障，宅基地增值收益就可以为集体经济组织和农民所分享。

四、符合对宅基地使用权流转的行政管制

（一）耕地保护

土地管理法第一条就明确了保护耕地的基本原则。耕地保护对于维护粮食安全乃至国防安全都具有十分重要的价值。党和国家的政策也一直把耕地保护作为土地政策的重要内容。耕地保护的重要性毋庸置疑。

耕地保护包括数量保护和质量保护两个重要方面。耕地的数量保护主要包括：耕地转非耕地的严格审批制度；占用耕地的补偿制度；基本农田保护制度；耕地开发、复垦、整理制度。耕地的质量保护主要包括：防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等；耕地环境保护等。

宅基地和耕地具有十分密切的关系：宅基地的增量主要来自于耕地；闲置的宅基地也可以复垦为耕地。如果允许耕地任意地转化为宅基地，则耕地的数量就会减少。而鼓励宅基地退出、有偿流转等就会促进宅基地的存量的高效利用，甚至可以将宅基地复垦为耕地、增加耕地的数量。

因而，在耕地保护上，第一，应该严格耕地转化为宅基地的审批制度，可以实行定期、定额开放宅基地分配的制度，比如根据地方的实际需求和耕地数量，每20年开放2亩耕地转化为宅基地。第二，应当提高闲置宅基地的利用率，存量利用完才能寻求增量。第三，对可以申请宅基地的农户作出明确的界定，杜绝非法占用耕地的现象。

（二）用途管制

虽然依照土地管理法第四条的规定，农村宅基地属于建设用地，只要符合建设用地的用途管制和规划就可以了。但是宅基地使用权作为农民的居住保障，如果在宅基地上建设费居住用房，包括商场或者工业建筑等，则整个宅基地的存量就会不断减少。比如，某农村集体经济组织原有宅基地100亩，但是流转出10亩，如果这流转出的10亩宅基地被用做了工业建筑，则宅基地总的存量就只有90亩。一旦有新的申请宅基地需求，工业建筑无法用于集体经济组织内部的流转，则必然要占用耕地。因而，在许多学者的论述中，宅基地使用上的用途变更都是宅基地使用权被集体收回的重要事由。因而，如果不符合用途管制的，可以在履行通知改正程序而仍不改变用途的，由集体所有权主体对宅基地使用权进行收回，使宅基地使用权归于消灭。

同时，按照资本的特性，将宅基地开发为非居住用地的欲望是十分强烈的，住宅的收益率远远低于建设工厂的收益率。如果不加用途管制，则大量的宅基地就要面临被转化为工业用地的命运，农村居民的居住保障和耕地保护就难以实现。因而胡存智认为用途管制是落实党的十八届三中全会关于农村宅基地管理制度改革的要求的重要原则之一。