促进海洋能开发经济激励法律制度研究

江海通

（东北林业大学，哈尔滨 150040）

海洋可再生能源，即我国《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）中所称的海洋能，是指依附在海水中的可再生能源，海洋通过各种物理过程接收、储存和散发能量，这些能量以潮汐、波浪、温度差、盐度梯度，海流等形式存在于海洋之中。它主要包括潮汐能、海流能、波浪能、盐差能和温差能。开发利用海洋能已经成为诸多发达国家以及部分发展中国家的重要战略抉择。这些国家通过出台法律法规及配套激励政策、投入巨资研发海洋能开发利用技术等多种手段，吸引国内外各类投资主体涉足海洋能产业，以促进海洋能开发利用并加快推进海洋能的产业化、商业化和规模化发展。我国海洋能经济激励法律制度的现状极其不足。

一、现状

我国海洋能资源总蕴藏量约为八亿KW，开发前景甚好。但就目前而言，我国海洋能开发利用还处于试验阶段，不仅对海洋能开发利用的时间较晚，而且针对其开发利用的立法在相当长一段时间内都保持着空白。直至《可再生能源法》于2005年颁布，才使得这一尴尬局面得以解决。《可再生能源法》的实施彻底改变了此前针对可再生能源开发利用规范性文件以行政性规范文件和部门规章为主、管理手段以行政为主的不利局面。但是，与其它可再生能源相比，海洋能的开发利用还略显不足。该法贯彻后建立了相关经济激励法律制度，这一制度的确立，对海洋能开发利用的巨大促进作用是毫无疑问的，但现实却反映出其操作性较差的弊端。

二、不足

《可再生能源法》规定了一系列促进海洋能开发利用的经济激励措施，主要涵盖以下几点：一是税收优惠政策，该第二十六条作出了相应规定。二是财政补贴制度，该法第二十五条作出了相应规定。三是价格补贴制度。价格补贴不仅是弥补海洋能与传统化石能源比较处于劣势的重要手段，同时也是激励海洋能发展的必要措施，该法第十九条作出了相应规定。为了保障该规定的有效实施以及落实对可再生能源发电项目的价格补贴制度，国家发改委制定了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》。该办法规定，海洋能发电项目上网电价实行政府定价，其电价由国务院价格主管部门按照合理成本附加合理利润的原则予以制定。该法律制度是在充分考虑包括海洋能在内的可再生能源现阶段开发利用情况和特点的基础上设立的。海洋能在我国地理分布不均，外加因技术以及成本的制约，海洋能的竞争力较低，在短期内无法与传统的化石能源相抗衡。因此在短期内采取这种侧重式利益趋向是十分有必要的。然而，立法中未对经济激励法律制度作出弹性规定，则表现出立法前瞻性不足，难以应对未来海洋能行业发展较为成熟时期的问题。从分类电价制度来看，该制度把政府对市场干预这种强制性措施作为主要手段，以确定海洋能电价。这首先就要求政府解决准确估算可再生能源项目成本这个难题。其次，虽然短期内该制度能够保证海洋能的健康发展，但是从长远角度来看该制度违背了市场竞争规律，打破了能源市场的公平竞争。现阶段，在我国发电集团优势较为明显的情况下，由于分类电价制度过于保护可再生能源项目所得利润，这就会使得企业惰于竞争、改善管理、降低成本和提高科技水平。这显然是与以引入竞争为目标的电力体制深入改革相违背的。所以分类电价制度只能作为一个促进海洋能发展的临时手段。从补偿制度来看，海洋能电力在电网企业全额收购以及电网企业享有稳定的费用补偿，将会使得海洋能企业惰于竞争、改善管理、降低成本和提高科技水平。此外，立法中未对补贴制度作出弹性规定，则表现出立法前瞻性不足，难以应对未来在我国电力市场不断开放的情形下，海洋能发电企业会与独立的售电企业或大用户进行直接电力交易的问题。

三、国外海洋能经济激励法律制度对我国的启示

（一）丹麦

丹麦海洋能开发利用的经济激励法律政策，主要有：1.财政补贴和税收优惠。为促进技术成熟，政府为每台风能发电机投入相当于成本30%的财政补助，此项补贴计划共实行了10年。2.市场准入和上网优惠。政府为了消除海洋能源在开发初期的市场准入障碍，通过了优惠税收等多种制度政策及建立有效方便的投资融资机制对海洋能源上网发电给予支持和鼓励。3.实行绿色认证。这是丹麦在海洋能源领域经济激励制度上的特色。在绿色市场上，海洋能源的发电除了付给一定的电费价格以外，发电商每提供一定的海洋能源发电电量，还能购得到与该电量数量相关的绿卡。有绿卡的发电商所供应的电量得到优先上网权。绿卡的配额则通过市场的需求来保证。每个电商消费者必须要购买分配给自己的海洋能源发电配额，用来扩大海洋能源发电的市场。

（二）美国

美国电力研究协会研究发现，全美海洋能发电潜力巨大，仅海浪发电就可以生产100亿瓦电力，占美国电力需求的6.5%，而波浪能、海上风能、潮汐发电可以满足全美10%的用电量。据美国能源信息署最近的计划表明，到2030年，美国整个国家电力的20%将由可再生能源提供，2010年4月，美国能源部下属的可再生能源实验室发布了《美国海洋水动力可再生能源技术路线图》，阐明了美国未来重点发展的海洋可再生能源，包括：波浪能、潮汐能、海流能、海洋热能和渗透能。美国政府制定了一系列政策支持和引导海洋可再生能源产业发展。第一，通过电力采购协议，提供融资便利。第二，制定强制性政策，要求各个沿海州加强海洋可再生能源开发。第三，提供研发创新资金和项目支持。为了更好地促进美国海洋可再生能源的发展，美国政府规定了一种公共效益基金制度，该基金是按照零售电力价格的1%～3%直接提取，也包括部分企业的专门捐款。该项公共效益基金主要是为了鼓励可再生能源研发、奖励可再生能源设备安置，以及为可再生能源开发企业提供贷款，以帮助那些无法通过市场竞争达到融资目的可再生能源项目。第四，通过生产税抵免和加速折旧，鼓励开发者投资。

三、完善海洋能经济激励法律制度的建议

（一）对于配额制度、补偿政策和费用分摊制度面向电网企业进行了制度的完善

首先，要完善费用分摊和超额辅助服务补偿政策在海洋能源发电领域的电网建设。其次，要加快对于海洋能源电力配额制度在海洋能源消费量为核心的电网企业中的相关应用，尽快落实和完善。

（二）对于海洋能源产业的金融和财税扶持政策要加强完善

第一，加强具有明显技术创新、资源节约特点的海洋能源产业的所得税优惠政策，投资抵免政策。第二，建立公平合理的海洋能源增值税政策体系，推进增值税转型。第三，对于海洋能源发电项目的金融扶持工具和政策要丰富和完善。第四，尽快建立健全与海洋能相关的环境税、资源税和碳税政策体系。第五、财政投资、补贴和政府采购要着力于海洋电力系统方面，尽量完善和建立健全相关内容。

（三）利用融资方式和金融手段来支持技术研发

灵活利用政策性金融、产权投资基金与创业投资、债权融资、低息贷款、股票融资、担保体系等多种融资方式和金融手段满足领先企业扩大发展的资金需求，支持企业技术研发和发展。加强对自主海洋能源技术和产品的财政补贴政策和定向政府采购，确保政府采购和补贴对象适合市场需求、具有自主核心技术，真正代表先进技术发展方向。同时要应用引人政策性保险加快自主创业的成果推广，为海洋能源设备制造业设立专门的政策性质量保险。

（四）在美国当地要加强税收制度的扶持力度

完善改进海洋能源费用分摊机制，进行海洋能源资源的开发权有偿转让制度的探索和推广，并且对于沿海当地城市及海洋能源的资源所在地要完善其相关的鼓励补偿机制。

四、结语

随着我国政府和公众对环境污染认识的日益加深及对经济发展的能源需求的清醒认识，可再生能源的开发利用已经越来越得到政府和公众的重视。海洋能作为未来重要的能源形式也从无到有在实践中发展起来，利用起来。海洋能的开发利用在我国不仅是可行的，也是必然的。然而与之相关的法律法规的建设发展在我国可以说仅仅处在刚刚起步的阶段。由于我国曾经长期实行计划经济体制，市场化程度比较低，国外很多发达国家通常是高度市场化的国家，因此其中有许多经济激励制度是不能为我国照搬的。但这些并不意味着西方发达国家的制度不值得我国借鉴。我们要做的首先是加大市场化进程，去除计划经济体制的弊端，以便这些制度能够在我国得到有效运营。同时因为开发利用海洋能的法律制度改革的大势如以人为本、整合、专门的立法格局等等在世界各国之间是共通的，并且海洋的开发程度关系到我国在21世纪的国际地位，因此我们不应该因为目前的技术不成熟或者资金缺乏之类的因素只顾眼前经济利益而放弃长远考虑。有关海洋能源立法的建设完善已经不再是遥遥无期的事情了。把握时机、看准趋势、借鉴国外先进经验，进行独立制度研究是当今推动海洋开发的法治工作者们的使命。

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