聊城市农业土地流转问题研究

魏中海

（中共聊城市委党校，山东聊城 252000）

2014年中央农村工作会议指出，积极发展多种形式的适度规模经营，是实现农业现代化的必由之路。要引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型农业经营主体，坚持以粮食和农业为主，避免“非粮化”，坚决禁止耕地“非农化”。这是中央在当前国内主要农产品价格超过进口价格和农业生态环境受损、资源紧张、成本上升的新形势下，针对农业土地流转提出的重大要求。作为全国优质农产品的重点供给区，聊城市必须进一步加快农业土地流转进程，确保粮食安全，率先实现规模经济和农业现代化。

一、聊城市农业土地流转的现状和成效

（一）聊城市农业土地流转现状

聊城市辖8个县（市区）和1个经济开发区、1个高新区、1个度假区，耕地面积为796.5万亩，约占辖区面积的61.54%；人均耕地面积为1.35亩，略高于山东省1.2亩的平均水平，低于全国人均1.48亩的水平。聊城市农业土地流转，始于家庭联产承办责任制的建立。随着改革开放进程的加快，农业产业化、农村工业化和城镇化的发展以及粮食种植业比较经济效益的降低，土地流转呈现出加快发展趋势。特别是进入“十二五”以来，聊城市土地流转进入高速规模化发展阶段。

根据统计和调查分析，截至2014年底，聊城市农村土地流转158.74万亩，约占家庭承包土地总面积的21.80%，是2010年的6.99倍。聊城市规模经营土地面积（≥50亩）达到71.92万亩，占流转总面积的45.30%，成方连片的规模化流转成为发展方向。从流转形式来看，以转包和出租方式流转的比重仍然较高，约占92.23%，出现了互换、转让、入股等多种形式并存的格局。具体来看，转包88.53万亩，占55.77%；出租占57.87万亩，占36.46%；互换5.72万亩，占3.6%；转让2.19万亩，占1.38%；股份合作1.75万亩，占1.1%；其他2.68万亩，占1.69%。

从经营主体来看，新型主体发展较快。聊城市土地流转总量中，20.06%的流转入农民合作社，14.33%的流转入农业企业，10.85%的流转入家庭农场，一般农户之间流转比率由2010年的80%以上，下降到50.38%，农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型主体逐渐成为土地流转的经营主体。从土地流转用途来看，主要集中在粮食、蔬菜产业，约占流转总面积的72.47%。具体来看，从事粮食生产的92.18万亩，占流转总面积的58.07%；从事蔬菜生产的25.24万亩，占15.9%；从事林果生产的14.93万亩，占9.41%；从事棉油生产的2.11万亩，占1.33%；从事养殖生产的8.59万亩，占5.41%；其他15.69万亩，占9.88%。

（二）聊城市农业土地流转成效

1.推动农业规模经济发展

土地流转容易成方连片，形成具有系统功能的整体优势，不仅可以在农业生产工具上进行改进甚至替代，进行大规模高效作业，降低人力投入成本，而且可以通过统一决策，统一管理，减少基于分散决策带来的市场交易成本，整合优化降低管理成本，还可以增加实际可耕种面积，增加农产品总产出，从而实现农业经营上的规模经济。这被视为实现农业现代化的重要特征和必要之路。据统计，2014年，聊城市形成五十亩以上规模经营主体4698个，其中50-100亩的2956个，100-500亩的1587个，500-1000亩的123个，一千亩以上的32个。

2.加速农业产业化进程

土地流转推动规模分工和专业化经营，为农业产业化的进一步发展创造了基础条件。不仅形成了传统意义上的“农”、“工”、“商”、“产”、“供”、“销”分工，而且增进了各部门之间的密切联系，形成三产互动、深度融合的发展趋势，有效提高了农业的比较生产效益和市场竞争能力。比如，绿冠蔬菜农民专业合作社，采取龙头企业+合作社+基地+农户+市场的管理模式，按“统一生产、统一指导、统一收购、统一销售、统一结算”的生产经营方式和“利益共享、风险共担”的分配原则，2014年社员年人均增收三千多元。

3.加快农业科技进步

土地流转一方面能够加速适度规模经营，为农业科技的普及推广应用提供了便利的客观条件；另一方面，催生新兴的经营主体，包括农业企业、专业合作社、专业大户和家庭农场。区别于传统的家庭农户，新兴经营主体往往具有较为宽阔的视野，灵活的头脑，科学文化素质较高，采用先进科技的主动性、积极性较高，同时具有较高的实际购买能力。例如，2014年3月，紫霞中药材种植专业合作社首次引用超低空遥控飞行植保机，一天作业量600亩，相当于30人一整天的劳动量，大大降低了农作物种植成本。

4.带动农村劳动力转移，促进农民增收

土地流转，将部分农民从土地上彻底解放出来，不用再因农忙返乡务农，从而安心、专心外出务工或本地经商，实现了向二三产业或城镇转移。另一方面，新型经营方式也为乡村劳动力提供了就地就业的机会。对于流转出土地的农户来说，不仅可以获得长期稳定的土地流转收益，还可以通过务工或投身其他经营活动，获得更多的工资性收入和经营性收入。对于受让土地的经营者来说，规模经济、集约经营往往带来范围经济，从而提高土地的综合产出效益。因此，土地流转能够实现供求双方的互利共赢，拓宽了农民的增收渠道。从土地流转价格来看，聊城市2010年土地流转均价大约在400元/亩，2014年涨到1500元/亩左右，几乎翻了两番。

二、聊城市农业土地流转的问题分析

相比较而言，聊城市土地流转与山东省和全国还存在部分差距。例如，2013年底全国承包耕地流转比率达到26%，而山东、安徽等地进度更快，超过30%。整体来看，聊城市农业土地流转还存在一些不足。

（一）部分农民流转意愿不迫切，存在“被流转”现象

一是基于历史传统、生产习惯的原因，部分农民主要是45岁以上的农民对土地怀有深厚的感情，恋土情结较为浓重，视土地为最基本的生活保障来源，把种地作为一种习惯性生活方式。二是认识不到位，不少农户对农业土地的所有权、承包权、经营权、收益权、处置权等概念混淆不清。个别地区土地承包经营权流转管理不完善，农民群众对土地流转后的最终归属存在担忧，害怕政策多变。三是存在“被流转”现象。比如，有的地方农民想继续种地，但与周围流转的土地已种植苗木，或者水利设施条件发生变化，不得不被迫流转。四是个别村集体也存在贪大求功，急于冒进，违背农户意愿，强行收回承包地和剥夺农民生产经营自主权进行土地流转。

（二）流转程序尚欠规范完善，法治观念淡薄

尽管已签订流转合同数量相对于过去已大大增加，但还存在不少“口头协议”自发流转的传统方式，为以后纠纷的发生埋下了隐患。即使签订了书面合同，也存在不规范、不完善的内容。由于签约双方掌握的信息不一致，一方可能利用掌握的信息优势，制定更有利于自己的合同条款，甚至是霸王条款，或者在合同签订后，从事非合同规定的生产经营，从而损害了另一方的利益。受市场行情、利润预期和成本变化的影响，存在一方违约、要求变更合同条款的现象，这都会引起合同纠纷，加大了市场交易成本。

（三）流转服务管理能力不足，存在一定的非粮化现象

尽管已有不少乡(镇、街道)建立了土地流转服务大厅、设立了村级土地流转服务站点，建立了信息员队伍，能够进行政策咨询、信息服务、价格评估、合同指导和纠纷调解，但真正发挥作用的还比较少。在流转后期对流转土地经营方面所需的小型农田水利水、电力、机耕路等基础设施建设、融资等服务存在不足，甚至是盲区。对于土地经营的项目缺乏有效管理，存在一定的非粮化现象。在一些农区，土地流转后种上了花卉、树苗，短期效益明显，但缺乏后劲，会影响土壤层分，难以可持续发展。

三、聊城市农业土地流转的对策建议

“十三五”时期，聊城市要加快推进农业现代化，实现农民全面小康的历史性大跨越。从农业土地流转来看，具体要做到以下几点。

（一）加强舆论宣传，提高思想认识

进一步加大《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法规的宣传力度。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。积极创新宣传手段和宣传方式，多管齐下，充分利用广播电台、电视报纸、互联网和手机客户端等多种媒体，及时总结推广一批土地流转的先进经验和典型做法，树立标杆，形成你追我赶、竞相迸发、合作共赢的新格局，适度加快农业承包土地流转进程。

（二）坚持三大原则，健全服务机构

随着亚太自由贸易区的提出和建立，国内农产品会越来越多的受到国际市场的价格冲击。新时期，土地流转更要坚持“依法、自愿、有偿”的原则。坚持“自愿”和“有偿”原则要建立双方信息较为对称的基础之上，流转方式、流转期限、流转价格应坚持双方互利共赢的方针，既确保被流转方农户的权益不受侵害，也要确保流转方的合法利润。进一步健全乡级土地流转服务大厅和村级流转信息服务平台，强化责任，落实到人。按照市场机制，依法建立健全土地流转事前事中事后的中介服务组织，向土地经营主体提供生产性服务、流通性服务以及金融性服务。进一步完善农村综合产权交易市场。

（三）规范流转程序，加强管理监督

在确权登记上，要全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定完善土地承包关系，实现“四相符”和“四到户”，保护农民的土地承包用益物权。在流转手续办理上，鼓励按照市场规则，经过协商，签订书面合同。新形势下，要注重土地流转的管理监督和纠纷调解，严格执行“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”的政策规定。对于已经存在的流转土地“非粮化”和“非农化”问题，既不能一棍子打死，也不能任其发展，需要因地制宜，因时制宜。应设定合理的绝对数字或比例，积极限制新增流转土地“非粮化”，坚决禁止流转土地“非农化”，建立责任追究制度，确保国家粮食安全所需的耕种面积不缩水。

（四）加强政策引导，避免拔苗助长

出台加快并完善农村土地承包经营权流转的规范性文件。继续设立一定额度的农业土地流转专项资金，制定奖励、扶持农业土地承包经营权流转的措施办法。构建融资平台，加大对规模经营主体的信贷支持力度，引导、鼓励支持土地流转中介组织的健康发展，形成土地流转加快发展的大好局面。做好土地流转后期的配套工作，增加农业投入，适度增加种粮补贴，提高规模种粮大户的积极性。加大与农业规模经营相配套的基础设施建设力度，提供农业发展所需的基本公共产品。

（五）健全保障体系，解除后顾之忧

充分利用山东省实施西部经济隆起带战略的发展机遇，积极推进农民市民化。一是创新政策，分阶段，有步骤的把放弃土地经营、进入城市就业的农民转变为市民身份，纳入城镇社会保障体系。二是加大农村新型社区建设，实现“就地城镇化”。积极探索“村企合一”的发展新模式，支持大型新型社区在镇驻地、工业园区或经济强村建设，分享在子女上学、医疗、养老等公共资源上的相对优势，将农民转化为新型职业工人，大力提升农民生活保障，使农民过上与市民一样的生活。三是加大对农村社会保障的财政投入力度，逐步建立新型农村人口养老保险制度。引导不再经营土地的农民，积极参加社会养老保险。

[1]谢存海．山东省聊城市农村土地承包经营权流转情况调查报告[EB/OL]．http://www.snzg.cn/article/2010/0608/article_18946.html.

[2]赵永斌，莘培培.唱响春耕主旋律[N].农民日报，2014-04-01.

[3]瞿长福，单保江，张 雪.土地流转要适度并非规模越大越好[N].粮油市场报，2014-05-06.

[4]张西勇.鲁西北平原农村土地流转现状及问题与对策——基于聊城市29个村庄的调查[J].国土资源科技管理，2013(5)：103-109.