公共服务均等化建设是农业人口市民化的关键

王艳慧

（武汉大学中国中部发展研究院，武汉 430072）

一、引言

自改革开放以来，伴随着工业化的快速推进，大量农村人口从农业生产转移到城镇从事非农产业，使中国的工业化和城镇化水平快速提升。然而，大量农村劳动力在职业选择、接受教育、医疗、社会保障等领域，受相关政策的束缚与制约，不能与城市居民享受同等待遇，长期处在城市边缘，难以与转入地融合，这在一定程度上阻碍了农业转移劳动力的市民化。[1]因此，在中国的城镇化过程中，存在着一个特殊的群体——农业转移人口。由于各种原因，这个群体中的大多数成为在城乡间进行候鸟式迁移的“边缘人”。而在城市内部，也产生了以农业转移人口和城镇原居民为主体的“二元结构”，严重影响了社会和谐发展和城镇化质量的提高。

二、农业转移人口市民化的关键是实现基本公共服务均等化

反思农业转移人口市民化的种种问题，笔者认为，其主要原因在于与城乡“二元”户籍制度相挂钩的非均等的基本公共服务供给制度安排。由于户籍制度改革滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务制度，使进入城镇的大量农业转移人口并没有与城镇居民享受同等待遇，无法转化为真正的市民，导致人的城镇化程度低。根据国家统计局数据，2013年末，中国常住人口城镇化率达到了53.7%，而“户籍城镇化率”仅为35.7%左右，这一巨大差异的来源主体即是超过2.6亿的农业转移人口。这个群体在城市建设中做出了巨大贡献却不能享受到相应的福利待遇，“回不去的故乡，进不去的城”将其置于进退两难的尴尬境地。

我们必须意识到，基本公共服务的非均等配置，难以保证发展成果惠及全民，不利于三农问题的解决和产业转型升级，严重制约新型城镇化进程。新型城镇化，核心是人的城镇化，重点是农业转移人口的市民化。无论是党的十八大报告还是2013年中央经济工作会议，无一不将“有序推进农业转移人口市民化”作为新型城镇化的重中之重。党的“十八大”报告明确提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”；中央经济工作会议又进一步提出，要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。

综上所述，加快推进基本公共服务均等化建设是实现农业转移人口市民化的关键，也是实现人的城镇化的关键。今后一二十年，我国农村人口转移将进入“以技能提升促就业，以公共服务均等促定居”的阶段，农业转移人口市民化将进入关键时期。

三、基本公共服务均等化的内涵

对于基本公共服务均等化，国务院于2012年颁发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确给出了官方定义：“基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。”“基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。”“基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”

基本公共服务均等化的基本要义是旨在满足全体人民最基本、最广泛的需求以保障全体公民的人权，实质是通过基本公共服务的公平、合理配置，让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，最终实现社会整体福利水平的提高。

四、我国农业转移人口所面临的基本公共服务非均等化突出问题

改善各项公共服务是农业转移人口的主要诉求之一。国务院发展研究中心课题组在7个省市开展的调查表明，农业转移人口最希望政府做的事有8个方面，依次为：提高最低工资水平（占65.90%），改善社会保险（占37.70%），提供保障住房或廉租房（占29.70%），改善医疗条件（占25.40%），改善工作和生活环境（占24.2%），加强权益保障（占22.8%），改善子女教育条件（占18.50），提高职业技能（占12.00%）。[2]

（一）农业转移人口参加社会保险比率偏低，缴费不灵活，续转不方便

国家统计局的调查显示，农业转移人口除参加工伤保险比率偏高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。农民工参保率普遍偏低的主要原因有：农业转移人口就业状态不稳定，多数农业转移人口处在流动中，在一个务工地参保可能性不大；参保费率相对较高，缴费负担对于农业转移人口和中小企业来说都比较重，因此，在农民工和企业都有避缴意愿的情况下，双方很容易达成一致；在地方政府财力不足的情况下，地方政府担心推进农业转移人口参保会影响本地投资环境；尽管农村各项保险水平相对较低，但因为有政府补贴，故户籍在农村的农业转移人口大多宁愿选择新农保和新农合，而不参加城镇职工养老和医疗保险；新农合的跨区域结算体系尚未建立，参合农民工在务工地就医不能即时即报。

（二）农业转移人口“看病难，看病贵”的问题突出，难以享受城市医疗卫生服务

“看病难，看病贵”是农业转移人口不敢看病的重要原因。相对于城镇人口来说，农业转移人口人均收入较低，但在城镇医院就医费用高昂，在医疗保险不能实现异地结算、住院费用补助率较低的情况下，生病就医成为他们主要担心的问题之一。另外，农业转移人口尚未被纳入当地医疗救助体系。例如，虽然农业转移人口的计划生育管理和服务经费已纳入财政预算，但手术补助仍在户籍地实施。因此，农业转移人口对改善医疗卫生条件的愿望很强烈，主要有：降低医疗费用，能在务工地看病就地报销，子女能平等享受卫生防疫等公共服务。

（三）住房自有率低，居住条件总体较差，没有得到相应的购房贷款政策支持

我国现阶段的城镇保障性住房建设仍是优先考虑本地市民的需求，基本不对农业转移人口开放，各地政府对农业转移人口在城市的住房实际上是放任自流。农业转移人口在务工地主要是靠租房和居住单位宿舍为主，且居住环境往往年久破落、建筑密度高、基础设施不齐全、治安条件差。另外，我国对农业转移人口在务工地购买住房的贷款政策支持不够，很少有农业转移人口通过住房公积金获得住房贷款。

（四）农业转移人口随迁子女接受的义务教育水平较低，不能与城镇户籍学生平等享有受教育的权利

不少城市在教育政策上存在对农村转移人口随迁子女的身份歧视和群体性隔离等问题，未能充分保障其教育权。大多数未能在城市落户的农业转移人口子女享受的教育设施条件差，师资力量薄弱。此外，农业转移人口子女在务工地参加中考、高考还受到不同程度地限制，农业转移人口子女入园难、入托难的问题在近几年也比较严重。

（五）精神文化生活严重贫乏，缺乏归属感，不能融入城镇市民的文化娱乐生活

农业转移人口在务工地参加文化活动普遍较少，娱乐方式单调，精神文化生活总体贫乏；社交范围较小，一般仅限于同事或老乡，很少与务工地市民有沟通往来；普遍存在精神压力较大，自卑、焦虑、压抑和缺乏归属感等负面心理问题。[3]作为现代都市的一员，他们不但渴望良好的工作、生活环境，也渴望拥有丰富多彩的文化生活。

五、以基本公共服务均等化为突破口，推进农业转移人口市民化

农业转移人口市民化的过程，实质是基本公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的共享是实。对于已经具备条件的基本公共服务项目，如基础教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城镇户籍紧密挂钩的社会保险、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农业转移人口，通过不断增加和完善农业转移人口的福利待遇，最终达到消除户籍待遇差别的目标。具体说来，要想加快推进农业转移人口市民化，从制度上消除农业转移人口融入城市的障碍，未来我们必须主要做好以下工作。

（一）推进户籍管理制度改革，逐步突破福利与户籍挂钩的社会管理制度，吸纳农业转移人口在城镇落户定居

要积极稳妥推进户籍管理制度改革，逐步消除城镇户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，将户籍与福利脱钩。要全面推行实施融居住登记、就业、社保、租房、教育和计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，在一定区域内实行“一证通”。[4]持有城镇居住证者，在社会保障、文化娱乐、公共卫生、住房租购和子女基础教育及升学等方面享有与当地市民同等的权利。

（二）强化流入地政府属地管理责任，保障农业转移人口随迁子女平等享有受教育权利

输入地政府要将农业转移人口随迁子女的义务教育纳入教育发展规划和财政保障范畴，城镇公办中小学要全部对农业转移人口随迁子女开放，确保他们与当地户籍学生平等享有受教育权利。制定实施以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，基本普及农业转移人口随迁子女前三年教育。全面实行农业转移人口随迁子女纳入输入地中等职业教育招生范围，对长期在本地就读的学生，允许参加中考、高考。

（三）完善和整合社会保障体系，扩大社会保障覆盖面，确保农业转移人口平等享有社会保障

依法将符合一定条件的农业转移人口纳入城镇职工基本医疗保障，完善社会保险关系接续政策，实现农业转移人口养老、医疗和失业保险关系全接续。针对农业转移人口工资收入偏低的特点，制定促进农业转移人口参加养老保险、医疗保险、失业保险的政策措施，强化企业缴费责任，扩大农业转移人口参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。改善基本医疗卫生条件，将农业转移人口纳入社区卫生服务体系和医疗救助范围。建立健全农业转移人口的社会救助制度，逐步将城市最低生活保障覆盖农业转移人口。

（四）逐步将农业转移人口纳入城镇住房保障体系，制定农业转移人口住房公积金政策，改善农业转移人口居住条件

支持农业转移人口通过租住公共租赁房和居住集体宿舍等方式解决住房问题，尽快将居住条件简陋（地下室、棚户区、工棚等）的农业转移人口迁至宜居房屋居住。将农业转移人口的住房纳入各级政府城镇住房保障规划，并考虑将长期居住于城镇的农业转移人口纳入保障性住房供应范围。综合运用财政、金融、土地等政策工具，引导农业转移人口集中的开发区和工业园区利用闲置房、空闲地，改造、建设农业转移人口公寓。制定适合农业转移人口特点的住房公积金政策，鼓励在城镇拥有稳定的工作和收入的农业转移人口通过使用住房公积金购买普通商品房、经济适用住房等自有住房。

（五）改善农业转移人口工作环境，加强文化基础设施建设，丰富农业转移人口精神文化生活

以政府为主导，充分发挥城市社区、用工单位、社会力量的积极性，建立“政府引导、企业共建、社会参与”的农业转移人口文化服务工作机制。务工地政府应把农业转移人口的文化基础设施建设纳入城市公共文化发展规划，动员用工企业加大农业转移人口的文化基础设施投入，建立阅览室、微机室、棋牌室、文化活动中心等，为农业转移人口提供文化活动平台。将城市的图书馆、体育馆、文化娱乐广场等公共文化设施免费向农业转移人口开放，丰富农业转移人口的文化生活，促进其从精神上与城市相融合。

六、结语

中国过去三十多年市场化的改革中，土地的城镇化远远快于人的城镇化。农业转移人口实现了从农村到城市的空间转移，实现了从农业到非农产业的的职业转换，但没有实现从农民到市民的身份转换。[5]因此，吸纳农业转移人口在城市落户、实现永久性转移是城镇化的重要目标。我们必须顺应亿万农民的意愿，消除农业转移人口市民化的制度障碍，加快推进基本公共服务均等化，让绝大多数在城市稳定就业的农业转移人口“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，终结工作在城市、保障靠农村的“候鸟生活”，真正融合到城市生活中，分享改革与发展的成果。

[1]杨刚强，孟 霞，石 欣，高 威.基本公共服务与农村劳动力转移的关系研究[J].宏观经济管理，2013(8)：38-39.

[2]吴敬琏，樊 纲，刘 鹤，林毅夫，易 纲，许善达，吴晓灵.中国未来经济改革与发展路径[M].北京：中国经济出版社，2013：356.

[3]杨云善.建立农业转移人口市民化促进机制研究[J].河南社会科学，2014(2)：109-113.

[4]朱巧玲，甘丹丽.加强城乡基本公共服务均等化制度建设是农民市民化的关键[J].改革与战略，2014(1)：1-5.

[5]辜胜阻.新型城镇化应推动公共服务均等化.第一财经网http://www.yicai.com/news/2013/03/2556374.html.