提升公众参与政策过程有效性的基本条件

陈康彩

提升公众参与政策过程有效性的基本条件

陈康彩

公众参与是社会公众实现问题解决或政策改变，实现利益诉求的重要途径之一，然而公众参与政策过程日益显现的低效性，使得提高公众参与的有效性成为政府及社会公众必要而紧急的一项任务。基于公众角度，社会公众在参与政策过程中“诉求内容表达及表达手段的科学性”、“参与目标及行动取向的一致性”、“公众主动参与时机的合理性”，是提高公众参与有效性的基本条件。

公众参与；有效性；政策过程

伴随着经济的快速增长，我国进入了社会转型期，公民物质生活条件得到不断改善的同时，社会公众对自身政策知情权、发言权、民主参与权等权利的权利意识也不断增强。尽管公众参与政策制定过程的需求与能力、渠道与机制、效果与影响有了很大改善，但公众对参与公共政策制定的冷漠与被动，政策过程中公众参与渠道的不畅通，公众参与组织化水平较低等现象都从侧面反映出社会公众对政策过程的影响力并不显著。因此，公众参与政策过程有效性亟待提升，提升公民政治参与有效性，有利于高效解决决策合法性、保障公众权益与促使政府依法行政、有效制约行政裁量权的滥用等问题。而公众参与行为的“科学性”、“一致性”和“时机的合理性”是有效提升公众参与政策过程有效性的基本条件。

一、诉求内容表达及表达手段的科学性

诉求内容表达及表达手段的科学性是指社会公众提出意愿诉求的内容、采用的参与手段是科学的、合理的，即提出科学合理观点、通过适合的合法途径表达诉求。如今社会问题日益增多，且其专业化要求也越来越高，尤其是涉及到人口增长控制、环境污染、食品安全、三峡工程中的移民安置等社会问题时，公众想要通过参与政策过程实现“合理利益表达”或者“利益满足”，都要求公众要善于运用科学知识、科学途径去阐述、表达自己的观点。公众参与科学(对话和决策)实现了社会到科学的积极回应和有效反馈,同时也达到了科学的公共治理。

（一）诉求内容表达的科学性

带有科学性的诉求是指内容合理的、符合社会长远利益的诉求，是以不损害社会整体和长远利益为前提，且拥有有限意愿的诉求。公众参与政策过程时要坚持诉求内容表达的科学性，具体包括：第一，放弃诉求最大化策略，委任组成多方代表进行沟通协商，对一篮子诉求进行筛选，选择能代表大部分公众的、符合社会整体利益的、科学合理的公众意愿；第二，社会公众须努力习得各项与政策相关的专业知识和政治参与知识，不断提高自己的政治素养与政策分析能力。科学合理的诉求是在信息分析、政策认知前提下形成的，如果公民连正确认识政策目标的能力也不具备的话，就不能期待其可以提出合理的、切合实际的政策期望。

若我们提出的诉求不具科学合理性，便难以引起相关政府职能部门的重视及政策妥协。在中深港西部通道侧接线工程环评时，隧道敞开口位置选择引发各小区居民激烈讨论，表达的意见主要有两个：敞开口不能在自己居住小区附近、不开设隧道敞开口。试问如此不科学的“建议”让政府部门如何接受？尤其是不设敞开口这一政策诉求若落实，可能引发过往隧道车辆事故及损害车辆人员健康等严重后果。相反，带有科学依据的诉求方案更容易促进政策改变以实现诉求。圆明园湖底被工作人员铺设防渗膜一事曝光后，反对方代表用科学依据诠释自己的论点，其表示在圆明园湖底铺设密不透风的防渗膜，即将使圆明园与外界隔绝开，此举会危及岸边和山上植被，从而影响整个圆明园的生态系统。这一诉求内容有其科学性依据，经过相关专业知识争论战，政策方案最终由开始的“在圆明园湖底铺设防渗膜，进行大规模环境整治”调整为“在环境影响评估的基础上全面整治，拆除湖底防渗膜”。

（二）诉求表达手段的科学性

现公众参与中能采取的诉求表达手段甚多，例如：征求意见、政治协商会议、听证会、上书请愿、信访、举报、诉讼、“PX模式”、游行、示威、上访等，但并不是所有的手段都是科学的。我国大多数公民政策参与素质水平不高，公众参与中盲目跟从、不理性、以偏概全等现象较为普遍，甚至形成一股地痞流氓式的社会不良风气，部分社会公众日渐倾向于选择非理性的制度外参与渠道者进行参与。根据中国社科院发布《2014年中国法治发展报告》称，近14年间百人以上群体性事件高达871起。表达手段的科学性首先表现在其合法合理性上，提高公众参与政策过程的有效性，要求我们面对舆论事件要以国家地区稳定发展、社会整体利益为前提，通过合法合理的参与渠道表达自身诉求，包括遵循法定的参与程序，选择合法的参与手段。当参与主体恰当地运用合法合理的参与手段时，往往他便被看成是理性的，相比不理性、冲动甚至是偏激的观点，相信无论是哪个部门都会更乐意去倾听公民理性、客观合理的观点。

发展协商民主，政党、政府、社会组织以及民众通过对话与谈判实现主体间的有效衔接、和谐相处，这一社会治理愿景只有在信息民主、公开透明的社会环境中才得以践行。上世纪90年代以来，随着我国市场化改革的深入，以互联网为标志的现代信息传媒时代的进入及快速发展，使得大众传媒（尤其是现代信息媒体）数量大增，且更多承担了“社会传播机制”、“民意塑造者”、“民意提出与整合通道”等角色，已成为科学高效表达诉求的主要途径之一。大众传媒主要包括报纸、杂志、广播，电视，互联网等，它能高效表达诉求，主要因为它具有影响快速且深入；能够通过持续性的报道长期维持公众对舆论焦点话题的关注、使舆论力量持续增长；通过话语构建和象征性关联给参与或未参与市民留下深刻印象、加强矛头直指力度；利用专家、名人效应使业内专家或名人为自己代言等优点。PX模式的形成便很好说明了大众传媒尤其是现代信息媒体的重要作用，而根据参与政策情境的不同、面向群体的不同选择恰当的参与手段才能视为科学的参与。

二、参与目标及行动取向的一致性

参与目标及行动取向的一致性，即言行一致，是指拥有一致性诉求的参与主体数量达到一定规模后，参与主体采取一致的、有组织的行动表达意愿。在政策过程中参与表达意愿及发表意见时不能言语一致却行动不一，不能各说各话，只有达一定数量的参与者有组织、统一地表达同一意愿才能形成巨大舆论压力，更快引起政府有关部门的关注，以便进入政策议程。

首先，有效的参与是广泛的参与；现实的社会问题要想成为政策问题并得以解决，不能仅仅靠受直接影响的人，还要有其他人的关注。表达一致诉求的政策参与主体过少会直接减少其对政策的影响力，反之，同一诉求坚持者数量规模越大，其能对政策过程形成影响力亦相应越大。2003年，广州因建设大学城需要，小谷围艺术村面临拆迁，此事引起当地艺术家激烈反对，但表达“反对拆迁”这一诉求的业主只占当时整个村村民的小部分，大部分村民在这个参与过程中并没有发出自己的声音，这直接导致原有拆迁政策无法改变，所以一定程度上参与人员（尤其是与该规划有直接影响关系的附近居民）规模过小会影响到政策的重新审定。相反，参与主体众多能有效促进政府有关部门改变政策或者采取有效措施解决问题的例子有很多，如：安徽劣质奶粉、石家庄三鹿奶粉等，这些公共安全问题曝光后，立即引起众多公民关注与强烈社会反响，最后“追究涉事企业责任，受害者赔偿”这一公众诉求也迅速得到了有关政府部门的回应。

其次，有效的参与意味着公民要坚持一致的利益取向；实践证明，凌乱、分散的意见更容易造成哑巴参与现象，多方声音在社会公众间造成诉求的难以平衡，也难免受到该诉求是否片面化、是否具代表性及普遍性的质疑。一篮子诉求都得以实现是不切实际的空想，因此各参与主体不能各执一词，各自坚持自己的诉求取向。只有当表达者所坚持的利益取向一致性越强，越能给相关职能部门施予一定压力，政府在高压环境下，才能重视民众诉求并做出相应的政治妥协。2003年深圳市政府公布西部通道侧接线工程引发沿线居民持续接近两年的维权运动，整个事件过程中部分市民通过参加座谈会、对话会、上访、政府征求意见与公众调查中积极表达诉求，但整个过程却显得颇多挫折。这主要因为各小区居民各自为战，仅代表各自小区利益，并没有形成一致的诉求，其所提出的建议是零散的，缺乏整体性，甚至损害其他小区居民的利益的现象，导致参与效果甚微。

最后，有效的参与除了坚持目标取向的一致性，还应包括行动上的一致性；行动上的一致性，即公众将分散开来的维护所表达诉求的支持力量进行整合，共同发动有组织的、协作默契的参与活动。现实政治参与中，很多公众广泛的参与不足以引起政府有关部门重视，或难以维持较长时间的情况下我们需要去思考非政府组织的缺位，思考非政府组织的重要作用以及其在公众参与中的核心价值。通过组建非政府组织，实现社会公众与非政府组织间的联合，让这些社会组织成为众多民众的代言人与带领者，通过组织化参与行动，快速聚合公众力量，形成与政府间的有力对峙力量。按照官方统计数字发布，目前中国约有数十万个非政府组织。但大多为政府型的NGO、行业协会、技术协会等，因此社会公众应多呼吁、发动更多社会资本组建维护民意的非政府社会组织，利用非政府组织维护自身“知悉权”、“建言权”、“意见充分考虑权”和“救济权”等公众参与基本权能。

三、公众主动参与时机的合理性

公众参与过程中，总需要一个比较适合，最有效的时机去表达自身利益诉求，或是就某一政策表明自己的意见。公众参与时机的合理性就是讨论最佳的参与时机问题。

政策参与有事前参与和事后参与，主动参与和被动参与之分。从理论上来看，有效的公众参与应该是尽早和持续的参与。一方面，尽早地参与能及时、有效地规避该政策决定及实施有可能带来的各种风险。事实层面来看事前参与和事后参与取得的表面效力难以确定孰优孰劣，但是从参与价值层面来看，事前参与相比事后参与，其参与有效性更高，参与质量要更高。另一方面，只有从立项、决策到实施监督和事后追究全面性环节的持续性参与，才是深入的、最有效的公众参与。

结合我国目前政策参与大环境来看，目前公众参与主要集中的几个阶段也是我国公众参与政策过程的最佳参与环节，分别是：政策出台前、或政策方案实施后的专家调研环节以及最终政策方案抉择后的公示公证环节。在专家调研阶段相关专家会进行群众意见咨询，社会公众可以就此畅所欲言，提出自己建议、意见。而在政策公示公证环节，有关部门多就抉择政策举行听证会，公民知情权满足的同时也能提出反对诉求或者就政策发表意见。这些环节被视为公众参与最合适的时机原因在于：在政府部门主动式征求民意下，公众参与的有效性必定更容易得到体现。由此也可以看出我国社会公众参与的环节仍很少，这其中既有政府部门对民意的不重视或放权政策的不落实，也有公众参与主动积极性欠缺因素的影响。所以，要提升社会公众参与的有效性，我们便不能满足于政府部门主动愿意同公民询问建议的几个政策阶段，而是应该将自身参与政策活动的主动性调动起来，主动寻求政策过程各个环节参与的机会，积极同政府相关部门对话协商以促进公开参与阶段提前及全面性参与的真正落实。

四、结语

综上所述，从社会公众的角度出发，要提高公众参与有效性，使得公众参与最终能实现政策改变或者问题解决，实现自身利益诉求，需要社会公众在参与到政策周期中去时须同时满足“诉求内容表达及表达手段的科学性”、“参与目标及行动取向的一致性”、“公众主动参与时机的合理性”这三个基本条件。只有科学、广泛、及时、深入地参与政策过程，才能最终提升公众参与政策过程地有效性，实现符合社会公众整体、长远利益的目标。

[1]孙文彬.科学传播的新模式——不确定性时代的科学反思和公众参与[D].中国科学技术大学,2013.

[2]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008，（08）.

[3]宇星.14年来我国环境群体性事件高发年均递增29%:中国网http://www.China.com.cn/news/2012-10/27/.

[4]赵刚印.公众参与的应然与实然——增强公众参与社会治理有效性的路径选择[J].理论探讨，2006，（03）.

[5]应巧盐，王波.城乡规划中公众参与的有效性研究[A].规划创新：2010中国城市规划年会论文集[C].重庆:中国城市规划学会，2010.

[6]蔡定剑.公众参与风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009：288-292.

[7]宴利扬.推动公众参与创新治理模式 [N].中国环境报，2014-9-29(002).

陈康彩，女，广东吴川人，广州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策。

F121

A

1008-4428（2015）05-117-03