用集权分权理论分析中央与地方关系的和谐化

祝嘉悦/辽宁广播电视广告有限公司

用集权分权理论分析中央与地方关系的和谐化

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党的十八大以来，全面深化政治体制改革进入深水区、攻坚期。如何妥善处理中央与地方关系也成了普遍关注的重要课题。而这个课题集中到一点就是集权与分权。通过对我国当前中央与地方关系的现状进行了深入分析，并横向对比了西方国家的中央与地方关系，在联系我国基本国情的基础上，通过借鉴西方国家的先进经验，探索了我国中央和地方关系和谐发展的有效途径。

中央；地方；改革；集权；分权

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展,各领域基础性制度体系基本形成。中央和地方关系作为国家制度建设的一个重要内容，也是中国政治体制改革的一个重要方面。作为世界各国普遍关注的重要课题，集权与分权是中央与地方关系的集中体现，是任何政治体系中都存在的一对矛盾，是处理纵向政治秩序的基本手段[1]。只有通过探寻中央政府与地方政府发展的合理模式，把握中央与地方集权与分权的“度”，才能使其关系和谐化，从而确保适应改革发展大局，为全面建成小康社会提供强有力的政治支撑。

一、中央集权与地方分权的一般均衡解

处理好中央集权与地方分权的关系，一直是政府经济学研究的热门课题。国内专家学者认为，达成地方分权与中央集权均衡，应该由中央集权的边际成本和边际收益比以及地方分权向边际成本和边际收益比得出。当中央集权的边际收益等于边际成本时，中央集权就实现了经济上的局部均衡；当地方分权的边际收益等于边际成本时，地方分权就实现了经济上的局部均衡。而当这两者都达到局部均衡时，并且满足两者的边际成本和边际收益都相等时，就实现了中央集权与地方分权的一般均衡解[2]。这个一般均衡解表明，与纯粹的集权或纯粹的分权不同，集权应该适度，而分权也应该适度，集权与分权的主辅结合强调权力配置之间的“度”。由此，中央与地方在事权与财权的支配上，应注意以下几个原则：

1.受益范围。凡受益对象是全国性的民众，权力应归中央政府支配，凡受益对象是地方民众，权力则由地方政府支配。

2.行动范围。如果政府的公共服务可以采取统一的行动，可以“一刀切”，这些事务就可以由中央政府负责；而当公共事务需要因地制宜，不宜“一刀切”时，则应该有地方政府来负责。如果某一公共服务对于任何公民来说都是一样的，中央政府与地方政府都可以提供，这时应由地方政府来提供。

3.事务繁简。如果公共事务非常复杂，规模庞大，资金密度和技术密度很高，就需要中央政府发挥其优势。而公共事务非常简单，规模小，资金密度和技术密度很低，则应该由地方政府负责。

4.征税效率。一方面，从征税成本考虑，如果中央征税的成本较低，则应由中央征税，而地方征税的成本较低，则应由地方征税；另一方面，需要考虑征税对经济效率的影响，如果某个税种划归中央能够减少对经济的效率影响，则应由中央来征收，反之则由地方来征收。

二、目前我国中央与地方关系存在的主要矛盾

我国自建国以来，中央与地方关系虽然经历多次调整，但中央集权与地方分权这对矛盾始终没有解决好，还没有跳出中央集权与地方分权的“一放就乱，一统就死”的“循环怪圈”[3]。

1.权力下放的盲目性和不稳定性。分权过度与分权不当导致地方政府权力的不正当扩张：一是各地方政府盲目攀比，重复建设，行为短期化，导致了各地产业低水平重复建设，降低了国民经济的整体效益，使经济发展后劲不足；二是财权下放超出了“底线”，国家宏观调控能力不足；三是权力下放“东重西轻”，形成了梯度分权格局，造成了东西部地区差距过大[4]。

2.日益严重的地方和部门保护主义。中央与地方关系和谐化过程中面临的最大障碍就是地方和部门保护主义。比如，有的地方和部门对地区资源、商品进行区域性垄断与封锁，搞“诸侯经济”[5]。这种地区经济的紊乱与失范，导致了中央与地方经济关系的混乱。

3.中央与地方关系缺乏制度规范，其调整往往偏重随机的政策和命令。这种调整在缺乏周密调查研究和适当划分职权的情况下，普遍缺乏科学基础，存在着一定的盲目性和不确定性。

4.中央集权力度还不够，在某些方面存在过于分散现象。目前，中央对地方最主要的维系体现在对地方官员的任命制度上。受地方保护主义影响，中央权威的流失，致使行政命令贯彻能力减弱，“上有政策、下有对策”事件屡见不鲜，社会生活开始呈现无序状态，国家汲取财政能力逐渐下降，最终中央控制地方政府能力弱化，导致国家经济决策权和政治权利分散[6]。

5.政府与企业并未完全分开，造成地方政府的行政垄断，企业自主权难以真正落实。从目前情况看，政企分开在中央一级较为彻底，而对地方政府的职能转变帮助不大，政企分开难以贯彻实现[7]。

三、西方国家协调中央与地方关系的模式及启示

西方国家中央与地方关系,一般分为单一制和联邦制两种，其中央与地方权限划分为集权制和分权制。由此，西方国家中央与地方关系可分为联邦分权模式、单一集权模式、单一分权模式三种。

（一）西方国家协调中央与地方关系的模式

1.美国的联邦分权模式。

美国联邦制从成立至今已有200多年历史，这种模式是当前实行时间最长，并且已经相当成熟的联邦制的典型模式[8]。

（1）中央与地方权力范围划分制度化。美国中央和州的纵向权利分配都有宪法规定。联邦拥有宪法列举的权力，对于宪法没有列举的权力保留给各州。此外，宪法还规定了联邦与州行使的权力的禁止部分。

（2）中央与地方的纵向权力结构为分权协作型。以美国为例，由国会立法，而后以联邦与州合作方式（或联邦以资金或技术协助各州的方式）,办理共同权限内相关事宜。

（3）中央与地方权力运行机制具有灵活性。虽然联邦和州的权力范围划分具有制度化，但在权力分配上，仍然与时俱进，不断调整和完善。这个调整呈现出一个双重过程：一方面是联邦政府权力的扩张，另一方面则是州政府职能的扩张。

2.法国的单一集权模式。

法国是传统的中央单一集权国家,这种模式的中央与地方关系发端于法国大革命时代。

（1）中央与地方关系是一种委托（代理）关系。法国宪法规定,中央与地方不存在主权权力的分享关系，主权权力由全国性政府独占。地方政府所行使的权力是中央政府所让与或委托的权力。

（2）中央通过行政监督和司法监督的方式对地方代议机关和地方行政长官实施有效监督。也就是说，通过民主监督、自治管理和公民参与等形式，建立起地方自治、民间团体参与地方管理的公民制度。

（3）地方政府的法律地位、行政地位、财政地位呈现出一种不断提高的发展趋势。首先中央消除了对各级地方政府的监管，地方民选机构的权力增强；其次，将大区和省的地方事务管理权由中央官员手中转到民选的地方官员手中。

（4）地方自治权限进一步扩大。地方决议只要不违背国家的法令，就可以不受中央干涉，也无须得到中央政府或其代表的同意、批准和授权，中央对地方的行政监督也只能在地方决议生效后实施。

3.英国的单一分权模式。

英国现行的中央与地方关系是地方政府体制经过多次改革后形成的。其特点是：

（1）地方政府职权范围确定的法律化和程序化。英国素有“地方自治之家”称号，地方政府自治的基础又在于地方政府拥有的广泛职权。

（2）政党组织在协调中央与地方关系中发挥越来越重要的作用。在英国，无论是执政党还是在野党，都十分重视发展地方党组织，并通过地方党组织的工作取得该党在地方议会选举中获胜。

（3）中央与地方关系存在一种内在的相互依赖关系。在这种关系中,双方为了各自利益,在处理与对方的关系时,都将在制度许可的范围内运用各种策略。

（二）西方国家中央与地方关系对我国的启示

中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡[9]。虽然西方国家中央与地方关系面临的问题依然存在，但集权与分权并存已是中央与地方关系发展的基本趋势，扩大中央与地方合作来平衡矛盾，也是贯穿西方国家中央和地方关系的主流。

1.中央集权化和地方分权化贯穿于中央和地方关系的发展过程。在符合基本国情的基础上，需要根据经济、社会发展的需要不断调整完善中央和地方关系。

2.以法制和财政来控制中央与地方关系。西方国家通过法律化、制度化、程序化的手段来协调中央与地方关系，确保了中央和地方关系保持相对稳定。同时，他们也建立起了一套比较完整的财政制约和推动机制来调控地方财政和行政。

3.基于优先自治来扩大地方政府职能。有限地方自治是西方各国普遍存在的现象，打破以往中央与地方相互隔离、完全地方自治的局面，注重中央监控下的地方优先自治。

4.跟进改革的配套措施。从法国地方分权改革的成功来看，均衡中央与地方关系必须完善各项与政治体制改革相关的配套措施，为地方分权提供组织上、人事上和财政上的基本保证。

5.功能完备的监督机制。从我国现阶段的情况来看，中央政府与地方政府的最大问题不是放权过渡，而是监督乏力，必须改革完善中央对地方的监督机制，以维护国家的整体利益。

6.强有力的制度化保障。从我国以往改革实际来看，在放权过程中容易出现“中央政令不畅”“中央权威遭受挑战”等状况，一个根本原因就是缺乏制度约束，没有从法律意义上规范地方政府行为。

四、中央与地方关系和谐化的途径

集权和分权是一对矛盾,贯穿于中央和地方关系的发展全过程,其根源于经济制度和经济体制的变化,最终决定于经济的发展。在处理集权和分权关系中要摒弃“非集就分”“非分就集”的观念，牢牢把握维护中央权威这个中心，在适应市场经济体制的前提下，按民主化、科学化、法制化的原则，促进中央和地方关系和谐发展。

1.实现政府与社会、政治体系内部权力分配的集分平衡

协调中央与地方关系需要政府与社会、中央与地方两次分权。只有在政府与社会分权的基础上才能进行中央与地方的分权，否则中央与地方关系不会有社会支持。从政治体系内部权力来分析，纵向上要处理好行政权力的分配与运行关系。由此，中央与地方行政权力的分配要解决好权力的层次性划分、同一层次行政权力的功能性划分、层次性划分与功能性划分的配套衔接等问题。

3.加速中央与地方关系的法制化进程

实现中央与地方关系的法制化：一方面，有助于在调整和处理中央与地方关系时有法可依；另一方面，可以通过规定中央与地方职权变更的法律程序，保证中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性和规范性。其法制化的基本点应包括：中央政府与地方政府的共享权力（如征收赋税、兴办社会福利等）、中央政府的专有权力（如管理外交、设立银行等）、地方政府的专有权力（制定本地区经济发展战略、地方法规等）等。

2.逐步建成规范化的审查机制

注重审查法律规范的合宪性，以强有力的监察督导措施彻底实行政企分开。其中一个重要方面就是加速司法独立进程，特别是建立起中央对司法的垂直管理机制，逐步消除地方法院对地方党政机关的依赖。

4.扩大中央与地方的合作

集权和分权在现代中央和地方关系中总是与一个时期、一定阶段的经济发展、社会需要相联系的。随着经济和社会发展，中央和地方政府的共同利益将会越来越多，双方依赖性也会越来越强，只有进一步扩大合作，加大政府职能转变的力度，才能促进中央与地方关系的均衡化。

5.建立公民合法参与和民主决策机制

自由、效率、民主、法制是处理好集权和分权关系的内在因素。其中，民主是完善中央与地方关系的重要保障。在中央与地方关系的调整与改革中，应注意发展和完善社会主义民主政治，只有在法制框架内充分发挥公民的民主，才能促进自我校正，减少地方行政垄断现象，中央政策才会被合理表达。

6.跟进改革步调完善配套措施

“十三五”期间,改革每前进一步都是啃硬骨头,都要涉及利益格局调整、突破利益藩篱。在中央向地方转移权力的同时，要提供行使这些权力所必需的配套措施。如，提供财政补偿、建立专项基金、将部分税收交由地方征收等一系列配套措施，为地方分权提供组织上、人事上和财政上的保证。

7.提高均衡各地方政府分得权力的力度

在地方分权时，要结合权力下放“东重西轻”的现状，对西部地区给予地方政府更大的权力，提倡发展地方经济，实现有限自治。此外，要在法律的允许的范围内协调各地方政府拥有的权力，以促进中央与地方关系的均衡化。

五、结论

党的十八大以来，全面深化政治体制改革进入深水区、攻坚期。特别是“十三五”强调指出，各领域基础性制度体系基本形成。从这个角度讲，探寻中央与地方适度分权的合理模式,并将其法制化、规范化、制度化，对于适应改革发展大局，确保全面建成小康社会目标的实现，具有十分重要的意义。西方国家的先进经验表明，中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡。集权有利于保持体制内的平衡，分权有利于体制与环境之间的动态平衡。探索中央与地方关系和谐化的有效途径，关键是分清在哪些方面要集权，哪些方面要分权，并从中寻找一个适当的形式，促进两者互相为用、相辅相成。

[1]刘永高.中央政府与地方政府关系创新刍议[J].求实,2002(7):44-45.

[2]范炜烽,成文.中央与地方关系的理想模式：保持适当的张力[J].江西社会科学,2001(8):179-180.

[3]董琦.中央集权与地方分权：对转型期政府权威及合法性危机的思考[J].理论探讨,2000(4):14-16.

[4]张志宇,张凤奎.超大社会：中央与地方关系研究的新视角[J].宁波党校学报,2005(3):17-20.

[5]郑永年,王旭.论中央地方关系中的集权和民主问题[J].战略与管理,2001(3):61-70.

[6]沙剑林.“上有政策，下有对策”问题探析[J].青岛行政学院学报,2004(5):83-85.

[7]陈安存.试论中央与地方关系的模式[J].唐都学刊,2000(4):39-42.

[8]潘秀珍.美国集权与分权的“钟摆”运动及其对我国的启示[J].学术论坛,2006(4):57-60.

[9]杨小云,邢翠微.西方国家协调中央与地方关系的几种模式及启示[J].政治学研究,1999(2):30-39.

祝嘉悦，（1986.11-）女，汉族，辽宁沈阳人，文学学士，研究方向：公共管理，工作单位：辽宁广播电视广告有限公司。

国家自然科学基金“新型城镇化的空间效应与区域政策工具组合创新”（41571121）；辽宁省财政科研基金项目（14C025）；辽宁省经济社会发展项目（2016lslktziglx-08）；辽宁省教育科学“十二五”规划项目（JG15DB125）；东北财经大学学科建设支持计划（XKT-201409）；2015年东北财经大学校级教育决策咨询重点项目“研究生国内外联合培养机制研究”。