“十二城海关如一关”长江经济带通关一体化改革问题研究

文| 王茜 高锦涵

“十二城海关如一关”长江经济带通关一体化改革问题研究

文| 王茜 高锦涵

Research on the integration clearance of Yangtze River Economic Belt

自2014年12月1日起，长江经济带十二海关区域通关一体化的正式实施，以及陆路通关模式纳入广东地区海关区域通关一体化改革，标志着我国三大区域通关一体化改革全面实施，相比京津冀和广东地区，长江经济带涉及了更多的关区和对外开放口岸。“十二关如一关”的模式也不同于以往局限于一个关区内部的改革，长江经济带通关一体化改革力图从根本上打破地域限制和关区的行政界限，惠及长江经济带进出口企业、物流企业、海关、检验检疫、税务等部门。因此，区域内通关一体化的具体实施情况以及往后的发展状况也必然受到区域内各方的密切关注与期待。

长江经济带将深刻变革

虚拟化的或实体化组织的“长三角海关”

通关一体化改革，主要是整合海关监管资源，强调专业分工，打破原有关区界限给企业带来的阻碍。不管是京津冀还是长江经济带通关一体化改革，其核心是“一中心、四平台”，在不改变现行组织体系和机构设置的前提下，通过区域海关通关中心的虚拟化运作，实现通关现场一体化作业。

形式上，分章节归类划分审单的模式一定程度上已将长江经济带海关融合起来。通关一体化改革的推进，为国内外企业各经济主体带来了诸多好处：跨区域通关更便捷、惠及企业范围更广泛、进出口物流更顺畅、海关协同监管更高效、海关服务更到位，也因此受到了广泛的欢迎。

与此同时，随着区域一体化进程的推进和现代物流业的发展，区域经济的发展势必要求对区域通关进行更深入的改革，包括加强关区间通关监管作业的整体协作配合，把促进地区经济发展、区域经济发展和国家经济发展有效结合起来。因此，未来有望在长三角四省关区基础上，进一步打造覆盖长江经济带海关通关全流程的一体化管理机制和运行模式，在长江经济带营造“可预见、低成本、高效便利”的通关环境。在“大海关”关区内，按照统一操作规范、统一业务流程、统一执法标准为企业办理通关，使企业无论在哪个海关都能受到同样的待遇和标准，真正实现“多地通关，如同一关”。

长江经济带涉及9省2市12个直属海关，区域内进出口货值占全国总量的41%，其中长三角海关货值更是占到全国总量的37%。在此次通关一体化改革中，作为长江经济带12关区的牵头海关和口岸海关，上海海关的服务功能和辐射作用将继续增强，为上海海关在通关管理体制的改革和治理模式优化等方面提供了难得的机遇，但同时上海海关也将面临诸多挑战：

首先，如何有效监管通关一体化改革后带来的跨关区、大范围的区域物流是上海海关面临的首要挑战。面对业务量的急剧上升，海关既要做到“管得住”，又要做到“通得快”，既要保证物流的通畅，又要做好风险防范。

其次，协调和业务规划能力的考验。随着通关一体化改革的推进，通关一体化的业务管理模式将与传统的以关区为单位的海关业务管理体制产生冲突（包括税收任务、各关区的业务渗透等）。作为牵头海关，上海海关需要处理协调的范围和深度都将超越以往的程度，因此妥善处理好企业、地方和海关等各方面的利益关系，实现海关区域通关规范统一和监控有效联动，对上海海关综合协调和业务规划能力的一次重大考验。

再次，随着上海自贸区的出台和贸易便利化的推进，对内对外开放水平的提高也势必要求上海海关提供更高效、更便捷、更规范和更优质的通关环境与服务，对现行的物流监控体系进行战略性调整，这些都对上海海关的管理提出了挑战。

对长江经济带企业业务的影响

“一中心、四平台”的建设，其中之一便是专业化的审单平台，审单中心模式下，企业客户端操作未受影响，而是在海关进行了内部的优化和整合，报关单电子数据申报后首先通过统一的风险平台，再按照货物类别分配到不同的审单中心，专业化的审单作业提高了审单效率和审单的一致性。对于进出口企业而言，他们会感受到通关时间的缩短，配合企业在物流环节节省的成本，必然有助于企业提高业务量；对于报关行业及物流企业，通关一体化的实施带来的是机会更是竞争，允许代理报关企业“一地注册、多地报关”，报关企业可以将业务延伸到其它关区而不需要在其它关区再进行一次注册，这利于优秀的报关企业扩展在其它关区的业务。与此同时，这也会加强地区间报关企业的竞争，整个长三角经济带跨越东、中、西部，西部中小型报关企业将会面临东、中部大型报关企业的压力，需要西部报关企业积极提升自己的业务能力，提高竞争力。

亟需建立区域联动监控机制

自2001年以来，虽然各地海关、口岸办等政府部门在简化通关程序、提高通关效率和规范通关执法行为等方面采取了一些措施，但在涉及地区间通关管理权力和利益调整的深层领域仍然进展缓慢，长江经济带通关一体化改革也将面临省市间对局部经济利益的偏重而产生的通关壁垒。例如，国家口岸办部署将单一窗口改革推向全国，但是相比于美国、荷兰、新加坡等国的单一窗口模式，我国单一窗口模式存在部门间协同水平不高，改革不同步、信息不共享、执法不统一等问题。根据对单一窗口的要求，上海自贸区试点将“单一窗口”参与部门从海事、海关、检验检疫等口岸单位，逐步扩展到工商、税务等其他凡是与国际贸易相关的政府职能部门，但是多个部门之间的协调和数据共享问题依然存在，比如，海关与商检改革不同步，便会使前期节省的时间优势荡然无存。此类问题，究其原因，既有行政管理体制不合理导致的协调模式的不健全，也有相关法律法规体系的不完善导致的执法不统一和无法可依，还有不同部门之间监管技术上的差异和数据标准不统一而造成的协同上的困难。

为建立通畅的物流，充分获取通关一体化改革的收益，各地海关及其他部门必须进一步解放思想，对自身的监管格局进行相应的调整，建立起区域联动监控的机制：

树立“大通关、大监管”理念。摒弃狭隘的地区眼光，摆脱条条框框的束缚，树立“大通关、大监管协作区域”理念，把一切工作建立在“一盘棋”的大局观念之上，加强对区域通关一体化工作的态度和认识，实施联合办公制度，克服行政体制不合理阻碍，保证区域经济的整体发展。

加大信息技术、科技力量在物流控制系统中的应用。首先，大力推进口岸和内地海关在信息、物流监控基础设施、风险参数设定、执法水准上的对接和统一，实现实体监控与信息监控有机统一的区域海关间整体联动，实现卡口信息的全面联网传输与核销，与兄弟海关共同实现对物流实体监控与信息监控的有机统一和区域海关间的整体联动；其次，在口岸管理部门、非政府组织、企业及公共机构、私营机构等部门之间建立广泛的合作伙伴关系形成网络关系，建立信任机制和信息共享机制强化网络结构，促使电子口岸完善；再次，利用国际合作机制推动单一窗口的建设，统一国际贸易数据标准，规范不同部门间数据收集的口径，促进他们之间信息的互联互通。

搭建信息容量大、功能齐备的企业的风险信息平台。有了此平台，可以通过对本地和非本地企业诚信守法风险度的评估与分析，实现风险信息的实时传输和区内海关的高度共享，以方便各地海关跨关区调阅企业档案信息，统一区域内统一的风险防范指数和统一的执法标准。结合各项通关指标，确定选择查验的重点，最终实现对企业整体评估、有效监控的动态管理，充分发挥选择查验效能。（作者王茜为上海对外经贸大学WTO研究与教育学院副教授、国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员；高锦涵为上海对外经贸大学2014级硕士研究生。本文系上海高校智库国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心项目、上海对外经贸大学085项目的阶段性成果）

编辑｜赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.net