WTO及区域贸易协定谈判中的农产品贸易问题

文|江清云

WTO及区域贸易协定谈判中的农产品贸易问题

Agricultural Trade Issues in WTO and Regional Trade Agreement

文|江清云

WTO后巴厘时代的农产品谈判

农产品谈判对于WTO所有成员都极为敏感，从关贸总协定至世界贸易组织，历经60多年的谈判，农产品市场开放方面的谈判仅获得了一般性的进展。2013年12月WTO巴厘岛早期收获涵盖了贸易便利化、农业、发展三方面议题，涉及10项具体的谈判协议，在农业方面的议题主要涉及关税配额管理、粮食安全和出口竞争。巴厘岛早期收获协议是多哈回合谈判启动后首个具体谈判成果，从此多哈回合谈判进入后巴厘进程，目前成员正就“后巴厘工作计划”进行磋商。

就农产品贸易而言，在不同的WTO成员中食品和饮料的贸易壁垒仍然相当严重。虽然目前WTO成员在不同产品领域分别做出了广泛的承诺，但是承诺的水平差距比较大。整体而言，WT O新成员以及发达国家承诺了较低的关税水平，但是即便在这些相对低的关税承诺中也隐藏了一些关税高峰（Tariff Peaks），在整体较低的平均关税水平中掩盖了某些产品的高关税（特别是农产品）；或以关税升级（Tariff Escalation）的手段阻碍了WTO或区域贸易协定中农产品贸易的自由化，例如针对中间产品和最终产品实施递增的关税税率，提高了关税的有效保护率。随着区域贸易协定谈判的发展，区域内部成员在农产品贸易自由化方面取得了比WTO农产品谈判更为有效的进展，但是在关税承诺方面仍然面临国内政治、经济等方面的压力。

WTO以及区域贸易协定谈判中涉及农产品贸易的关税壁垒问题

纵观目前WTO农产品贸易谈判以及所签订的区域贸易协定，关税问题是各方关注的重点。一般而言，针对进口的关税壁垒主要手段包括了关税高峰、关税升级、关税配额以及从量税和从价税等，其中关税升级对全球出产业链和附加值贸易产生的影响最大。这些关税壁垒对农产品贸易的影响比一般工业品的影响更大，要想短期内消除这些壁垒并非易事。

1. 关税高峰

高税高峰（Tariff Peaks）指的是在总体上一国虽然维持了较低的关税水平，但在一些特定的少数产品上维持了高水平。此外，农产品领域的税率水平及其所隐藏的高税率产品远远大于非农产品领域的情形。农产品领域的关税高峰常常体现在大米、奶制品、大豆、大麦、食用油、某些调味品以及在某些国家具有特色的产品。如果关税高峰较为严重的话，那么其他国家的农产品就难以进入该国市场。从WTO农产品谈判角度而言，消除这一领域的关税高峰极为困难，因为其涉及的产品往往都是这些国家最为敏感的产品。

在区域贸易协定谈判中，TPP所倡导的高标准谈判已经覆盖了这一棘手的领域，不难想象，在谈判的最后关头，各方对敏感产品的关税减让方面都希望能够最大限度地开放市场，例如在牛肉进口市场方面，进口到日本的美国冷冻牛肉关税率将从目前的38.5%降低到9%，这个税率也可能适用于其它的TPP成员。

2. 关税升级及其对全球价值链和附加值贸易的影响

除了关税高峰问题，WT O和区域贸易协定谈判所要关注的另外一个问题是关税升级（Tariff Escalation），即随着加工深度的提高，相应地提高半成品、制成品的关税税率。关税升级能够较为有效地达到限制附加值较高的半成品和制成品进口的效果，是一种较为常见的贸易壁垒。关税升级在发达国家和发展中国家中都存在，例如对某一初级农产品的征税虽然很低，但是对加工过的农产品则征收高额进口关税。假定未经加工的咖啡豆的关税为5%，但对炒过的咖啡豆则需要支付10%的进口关税，磨碎的咖啡豆关税率可能达到20%，而瓶装的星巴克咖啡饮料关税率则可能达到45%，在实际中，这种形式的关税升级是很普遍的。

对于发展中国家而言，关税升级是个主要问题。由于越是加工程度高的产品，其被征收的税率就越高，这样就阻止企业把其价值链延伸到较高价值的产品。对加工产品实施高税率也就意味着出口产品变得不那么具有竞争力，从而使之无法获得其更高的价值，企业因此陷入出口初级产品的陷阱中，例如只能专注于出口未经加工的咖啡豆而不是出口那些可以获得更高利润的瓶装咖啡饮料。关税升级问题一定程度上反映了发达国家和发展中国家在农产品贸易方面的不同立场和利益诉求以及对全球价值链的争夺。从经济分析的角度看，WTO后巴厘谈判进程并非容易，由于农产品贸易极度敏感，农产品贸易谈判往往缺乏政治意愿以及集体行动的动力，导致WTO某一成员的反对意见很可能成为集体行动的“人质”。

在区域贸易谈判中，虽然政治意愿比较强烈，集体行动的问题相对比较容易解决，但是也必须考虑到成员中利益集团的反对力量。尽管消费者可以从较低的关税受益，可以有更多的选择购买价格较低的产品，特别是在那些关税高峰领域中的产品，然而，成员中也可能存在着不同的利益集团阻碍谈判的实现，例如在TPP谈判中，美国的农场主有组织地、积极地保护他们的市场，任何改变现状的企图都可能遭到他们强烈的反对，同样地，日本的农民也强烈反对政府向美国开放农产品市场。

鉴于此，通过关税配额解决市场开放问题似乎是TPP的一个比较好的选择。

3. 关税配额作为过渡选项

从目前WTO以及区域贸易协定谈判的状况来看，跨境的农产品贸易也不能在短期内完全开放，那些极度敏感的领域将是最后开放的领域，如日本在大米、牛肉和猪肉、奶制品、大麦和食糖等5个重要领域仍然极力维护本国农民的利益。在区域贸易协定谈判中，即便是TPP成员中的农业强国如美国和新西兰也十分关注农产品贸易，此外，那些小型化的家庭农庄也十分担忧他们将受到越来越大的农产品竞争压力。毫无疑问，农产品事项将是在协议谈判中属于最后阶段需要谈判的事项。

从区域贸易协定谈判的策略而言，成员可以通过特别程序例如关税配额（Tariff Quotas）管理措施以避免农业领域的快速开放。通过关税配额，对一定数量（配额量）内的进口产品适用较低的税率，对超过该配额量的进口产品则适用较高的税率。例如在美国和日本的双边谈判中，日本并没有立即同意上述5个重要领域的完全开放。在大米市场的开放方面可能通过先通过协商对一定数额的大米降低进口关税，如在初期同意对美国大米的进口数量为每年100,000吨。从长期来看，在较低水平的税率基础上，大米或其它农产品的进口配额将逐渐增大，直至进口配额可能被完全取消，以达到农产品市场的完全开放。

在多方的区域贸易协定谈判或WTO农产品谈判中，需要对开放的时间和承诺给予灵活性的安排，以便各成员能够达成协议，但是也不能淡化协定的核心问题使得各方利益减损。

TPP在农产品贸易问题上已经进行了重大的谈判，各成员愿意通过集体行动解决关税减让的问题。对于那些将来希望加入TPP的非成员方也必须考虑到上述的市场开放问题，例如韩国虽然没有决定加入TPP谈判，但是农产品贸易属于韩国极为关心的问题，农业生产，特别是大米对国家具有重要的历史意义。韩国的农业不像美国的现代化、机械化种植，而是以家庭为单位在自己的土地上耕作且规模较小，因此，其关注的核心问题是，如果大米被外国产品替代，是否将导致农民大量流离失所，导致农村稳定遭到不可弥补的破坏和毁灭。从加入TPP的经济考量而言，未来的成员当然不希望破坏本国农业而完全退出大米生产，而是更希望通过加入TPP使得大米不仅在国内生产和消费，而且能够出口到其它TPP成员中。

4. 从量关税

从量税（Specific Duty）是按照商品的重量、数量、容量、长度和面积等计量单位为标准计征的关税，其中重量是较为普遍采用的计量单位。从量关税尤其被广泛适用于食品、饮料和动、植物油的进口方面。美国约有33%税目栏是适用从量关税的；挪威从量关税也约占28%。例如在日本猪肉通常被分为三类，现在每公斤482～547日元的关税将降低到每公斤50日元。这些承诺尚未达到完全自由贸易的程度，因为至少在短期内关税不可能降低为零，但是，如果不经过这些步骤，农产品诸如精加工大米的税率就无法从777%的水平降低为零。当然，区域贸易协定如TPP成员也意识到在高度敏感的领域进行大幅度变化存在很大的难度，因此，在诸如TPP这样覆盖了各种产品的协定中，谈判效果更加难以驾驭，其走向自由贸易区的路途还是很漫长的。

鉴于每个成员对农业都极为敏感，应当允许其对自由开放的市场持有不同的观点，毕竟每个国家都有其支持的产业或产品，并需要允许农民经过一段时间适应和调整。因此，在多方的区域贸易协定谈判或WTO农产品谈判中，需要对开放的时间和承诺给予灵活性的安排，以便各成员能够达成协议，但是也不能淡化协定的核心问题使得各方利益减损。

对我国在WTO农产品贸易谈判中的启示

我国是农产品贸易最为开放的发展中成员，中国在入世过程中已经做出了巨大而广泛的承诺，提高了农产品市场的准入度。中国的关税形式单一，从价税达到了99%，相比其它国家的各种关税形式，中国的关税贸易壁垒比较少，这些都是中国在后巴厘时代WTO农业谈判中国进一步减让的基础。但是我们也应该看到，由于环境成本、土地成本以及劳动力成本的不断增加，中国持续进口其它国家的农产品，导致国内农业发展、农民增收和粮食安全受到压力，中国继续减让的空间非常小。

鉴于此，中国在WTO农产品贸易方面需要保持合理的关税水平和对农业进行一定的政策保护，特别是考虑到中国农业生产规模小，且以家庭经营为主，其竞争力完全无法和欧美的现代化农业生产相比。WTO农产品贸易自由化必须考虑到WTO成员的这些差异，允许发展中国家通过政策支持确保农业生产的健康发展以及小农利益不受到损害。例如在“巴厘一揽子协定”谈判中，印度坚持农业补贴政策以维护小农生计就值得我国借鉴。

此外，中国在后巴厘农业谈判中可以通过大国的谈判经验和地位，为其它发展中成员争取特殊差别待遇以及新成员灵活性等，推进多哈后巴厘农业谈判，同时为中国农业健康发展争取一定的政策空间。另一方面，需要继续推动多哈农业谈判，削减发达成员的高关税特别是禁止性关税以及技术性壁垒、消除扭曲贸易的国内支持补贴。（作者为上海对外经贸大学WTO研究教育学院副教授、上海高校智库国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员）

编辑｜赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.net

中国在WTO农产品贸易方面需要保持合理的关税水平和对农业进行一定的政策保护，特别是考虑到中国农业生产规模小，且以家庭经营为主，其竞争力完全无法和欧美的现代化农业生产相比。