对我国地方政府社会管理创新的理论考察

黄 毅

对我国地方政府社会管理创新的理论考察

黄 毅

推进社会管理创新是我国和谐社会建设的重要主题。在对我国地方政府在社会管理创新过程所衍生的“刚性稳定”思维、嵌入监管效果弱、非正式制度运用匮乏、社工队伍建设系统提升以及社会组织的限制性困境与适应性创新等问题剖析的基础上，提出我国地方政府的社会管理创新应寻求从刚性管理向柔性管理的转化，探索从分类控制向嵌入监管的转化，发挥非正式制度与正式制度的协同效能，强化制度系统功能耦合及后续发展能力，以社会政策来夯实社会管理创新基础以及培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。

刚性稳定 内卷化 非正式制度 公共精神

加强社会建设，推进社会管理创新，是我国和谐社会建设的重要主题。如何更新社会管理理念、创新社会管理方式、推进社会体制改革以及拓宽社会服务领域对实现社会关系和谐和维护社会稳定运行具有重大的现实意义。在我国取得举世瞩目的社会主义建设成就过程中，虽然国家也非常注重社会控制，但并未针对社会领域的变化做出重大管理布局，这使得社会经济领域的一些新问题仍沿用旧有的思维框架进行处理。新时期党和政府推进社会管理创新的目的就在于：联合社会力量，通过社会政策、社会服务、社会工作以及社会公益事业来化解社会矛盾，引导社会能够进行自我管理与自我治理，培育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，最终实现社会系统良序运行与协调发展。

一、对当前我国地方政府社会管理创新偏差的剖析

我国社会管理创新就是实现社会管理制度、体制、结构、运行、过程与方略的多元性、公共性、动态性、科学性、艺术性、创造性以及经济性等特性。关于当前我国地方政府社会管理创新的模式总结，学界已有一定数量的归纳与分析。本文主要聚焦于地方政府社会管理创新的偏差剖析，并提出相宜的“纠偏”之道。

1．社会管理中“刚性稳定”思维导致组织“内卷化”。和谐稳定的社会秩序是人类从古至今的共同愿望。一方面，社会管理创新的最终效果就是达到社会秩序的和谐稳定。另一方面，社会矛盾也是社会变革与发展的原动力，构建和谐社会就是要在解决社会矛盾之中促进社会全面协调可持续发展。虽然我国社会总体上是稳定的，但此种稳定却是一种静态的“刚性稳定”。“刚性稳定”是指单纯地以僵硬的方式压制矛盾，缺乏韧性、延展性和缓冲地带，使得管理者时刻处于高度紧张状态，企图运用一切资源来维系其所谓的“理想稳定”，最终可能因不能承担不断递增的巨大社会政治成本而导致政治统治的断裂与社会管治秩序的失范。“刚性稳定”在社会管理创新中具体表征为：组织的“内卷化”，它是指一个组织既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态。“内卷化”其实是简单复制旧有机制，营造出社会管理表面稳定的假象，致使社会管理创新停滞不前，且更进一步积聚社会风险。虽然“内卷化”是现代化进程中政府社会管理不可回避的一个发展阶段，但是政府可以在既有的社会管理体制基础上，按照统筹兼顾的原则，降低通过管、控、压、罚等行政化手段进行社会管理的程度，更加善于运用群众路线的方式、民主的方式以及服务的方式，尽可能通过对话、沟通、协商与协调等方式来解决社会问题，化解社会矛盾，真正实现从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调的转变，这样才能使社会的“刚性稳定”转变为开放的、动态的、和平有序的以及具有强大自我修复功能的“韧性稳定”。

2．社会管理中嵌入监管缺位影响管理效能。社会网络理论认为组织是由多个社会行动者以及它们之间的关系组成的集合。社会网络理论将组织的结构理解为由其中的行动者通过某一特殊类型的纽带联系起来的一张网，并主张行动者之间联系的类型、范围、强度以及网络位势能对组织效能的发挥产生重要影响。社会网络理论从经验层面论证了所有行为都是嵌入到社会关系网络中的，组织也是嵌入到具体的关系网络中的。嵌入之所以能对组织效能产生影响，是因为它能提供信任、传递有效的信息以及促进问题的解决三个方面的独特功能。因此，嵌入监管能使社会管理主体培育良好的认同权威，这种权威不同于刚性化的权力运作，它来自于社会管理主体在一定的社会规范下与社会管理客体互动的产物。一方面嵌入监管有助于社会整合的实现，另一方面社会整合实现过程也是社会管理主体在社会层面汲取资源和权威不断拓展的双向互动与彼此支持的过程。我国地方政府的社会管理创新更多地呈现出一种外在于社会的“类别化”管理特性。随着改革的深化与社会的变迁，传统的单位认同式微，新的集体认同缺位，民众的社会预期处于不稳定与质疑的状态，民众的社会互信度呈现出较低的水平已经成为常见现象，这些因素势必会影响这种“类别化”社会管理效能的有效发挥。别外，地方政府在社会管理创新过程过于注重“硬”体制机制整合，在挖掘新集体认同的“软”文化层面却动力不足。

3．社会管理中非正式制度供给匮乏削弱管理效度。在现实生活中发生作用的制度其实包括正式制度与非正式制度。正式制度是人们有意识地对社会行为确定的规范，具有一定的强制性，一旦确立就会形成制度刚性对行为产生深刻的影响；非正式制度是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的价值道德规范、风俗文化习惯以及意识形态等内在行为规范。在社会发展过程中，非正式制度不可缺失，即使在正式制度非常完备的现代国家，也不可能把人们行为的一切都置于正式制度控制之下，仍然存在由非正式制度进行调整的空间或领域。一些转型国家的制度化过程经验也表明：正式制度与非正式制度不均衡和不相容，整体制度变迁则不可能成功。如果说正式制度供给是社会演进“函数关系式”的一个常量，那么非正式制度影响则是此函数式的一个重要变量。两种制度在不同的发展阶段发挥的效能和作用的力度可能存在差异，但有效的整合可使社会管理效能更为显著。我国地方政府往往重视正式制度对行为的规约而忽略了非正式制度对行为的影响。现实也表明，在社会管理过程中两者都可以影响社会管理创新的过程及效能。社会管理创新应更加注意区域治理与非正式制度之间的持续互动过程。社会管理依赖于区域精神、参与精神以及治理文化等非正式制度的支撑，社会管理正式制度的创设要以非正式制度为基础，这样才能将正式制度内化为非正式制度，以达到社会治理的理想状态。

4．社会管理中社会组织的限制性困境与适应性创新问题。学界对社会组织的理论渊源、定义、功能、其与国家的关系、自身能力的建设以及成长的动力困境等作了较为详细的研究，也论证了其具有紧密联系民众、维护民众利益、整合民间资源、积累社会资本、自我管理、自我服务以及提升管理效能等积极特性，因此社会组织被赋予在我国社会管理中发挥“准”主体性作用。我们在肯定社会组织的积极特性的同时，也应该注意到由于文化氛围的缺失、资源汲取的困境以及制度认同的处境，社会组织的积极特性在我国当前的政治生态下很大程度上是处于一种“应然”状态。地方政府社会管理创新中所培育的社会组织的功能能否得到有效发挥是有疑问的。这种社会组织所履行的职能其实是属于传统的社区服务，其对社会管理客体的服务属于政府规定的程序性任务。由于受到权力资源依赖、自身能力建设以及公众的信任度等因素的制约，社会组织在动员社会资源、开展社会协同和培育自我发展的社区组织等方面的功能必定是较弱的。地方政府在社会管理创新中如何摆脱社会组织这种限制性困境以达到适应性创新，笔者认为目前切实可行的办法是：

（1）社会组织的他律，涉及法律环境、政府监管以及社会监督等，为社会组织的创设、发展与运作提供良好的环境。

（2）社会组织的自律，由部门、联盟或组织内部的成员共同制定规则，以此约束自己的行为，实现内部的自我监管，保护自身的利益。

（3）提升社会组织的责信度，包括强化自主性、增强公信力、弱化行政性、提升运作能力以及内化组织集体认同等。

5．社会管理中社会工作专业队伍建设应系统提升。随着对我国当前社会问题的性质、结构与原因认识的加深以及对人本理念的认同内化，政府在社会管理领域越来越强调平等协同式管理。平等协同式管理认为要想使民众真正地认同，就要尊重民众，讲道理释规范。在社会管理创新过程中，社会工作可以从制度与功能两个维度对社会管理发挥协同作用。与其他工作方法相比，社会工作具有独特的优势；与其他专业人才和专业机构相比，社会工作人才和专业社会工作机构具有独特的优势；与传统社工相比，专业社工是专业人员的行为活动，其任务都具有特定的诸如社会公平、社会团结、社会整合、社会分配、社会福利、社会发展、社会稳定以及社会秩序等社会性目标，它的基本社会功能是通过帮助弱势人群、劣势人群与灾民等“有需要”的人群来“解决问题和需求满足”以发挥社会公平、社会团结及社会福利等作用。我国地方政府社会管理创新中社工队伍建设问题在于：社工专业化职业化水平低；社工人才的教育、使用、评价、激励等管理机制尚未建立健全；社区社工社会认可支持程度弱；社工运作独立自主性低等。各地社会管理创新中需要大力发展的不是以往行政性、非专业化的社会工作，而是以专业为基础、以助人为宗旨的社会工作，是以民间组织与职业社会工作者为主体的社会工作。这种专业化的社工模式既要适应本区域社会文化环境，又要对开展社会工作所在社区的社会管理和社会服务体制进行嵌入，更要主动与所在地行政机关协调与沟通，最终实现其社会服务、社会支持以及助人自助的目标和功能。

二、对当前我国地方政府社会管理创新理念与政策的思考

通过对各地社会管理创新的文献搜集、实地调研、经验总结以及模式对比，笔者认为地方政府在今后深化社会管理创新过程中可以从以下几个维度切入。

1．寻求社会管理从刚性管理向柔性管理的转化。“刚性化”稳定思维必定会产生“刚性社会管理”。刚性社会管理奉行以规章制度为本，以一种机械的非人性化的凭借体制约束、奖惩规则等手段进行的社会管理，它无法发挥社会管理实施主体的能动性。在当前我国地方政府社会管理创新过程中，不管是“大综管模式”“网格化管理模式”“大调解机制”还是“精细化管理模式”等，其实都呈现出一种刚性化特征。而柔性化社会管理则是“以人为本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社会管理客体的心性与行为规律而施以的非强制性管理方式。这种社会管理方式如果适用恰当，既可以激发社会管理实施主体的效能感并引发其对管理目标的内化，也可以增强社会管理客体对社会管理主体行为的信任度并提升其权威。因此，地方政府在寻求社会管理创新从刚性管理向柔性管理转变的过程中，除了继续创新社会管理理念与整合现有的社会管理体制机制以外，还应该更加注重社会发展、社会融合以及加强文化建设等，真正地形成“安全、稳定、有序、活力”的社会氛围。

2．探索社会管理从分类控制向嵌入监管的转化。社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系，而是一个不断发展与演化的开放性系统，它会依据社会政治经济的发展而不断地作出调整。学界在理解我国当代国家-社会关系上所运用的公民社会、法团主义、公民社会制衡国家以及总体制度等理论范式，由于其浓厚的欧美色彩而不能有效地解释我国社会管理的现状。康晓光等通过考察国家对多种社会组织的实际控制而提出了“分类控制体系”理论范式，并通过与其他范式的比照，认为它是理解我国国家与社会关系的“理想类型”。“分类控制体系”是指政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。在“分类控制体系”理论范式的基础上，康晓光等又提出了“行政吸纳社会”的理论范式，其核心机制是控制与功能替代。在上述理论范式的基础上，唐文玉提出了“行政吸纳服务”的理论范式，其核心互动机制是“支持”与“配合”，主要价值目标是增强公共服务能力，提高服务质量与水平。事实上，我国社会发展各个阶段的社会管理模式已呈现出“体制吸纳”的鲜明特征：第一阶段表现为组织吸纳（单位制）；第二阶段表现为政策吸纳（社会精英介入公共权力领域）；第三阶段表现为体制吸纳的扩展与转向。我国地方政府可在“行政吸纳服务”基础上引入“嵌入监管”的社会管理模式。与公民社会等强调国家与社会相分离的理论范式相比，“行政吸纳+嵌入监管”的社会管理模式更适宜于我国的现实状况。因为政府的职能改革、执政成本与社会风险控制、社会结构与社会需求的多元化以及社会组织的自利逻辑等因素为社会管理客体适应与接受这种模式奠定了良好的现实基础。

3．发挥社会管理中非正式制度与正式制度的协同效能。虽说“非正式制度”在概念上是个“舶来品”，但在我国社会管理实践史中却早已成为一种实效的管理理念。民众所特有的价值观念、伦理规范、风俗习惯以及意识形态等都会影响社会管理的体制构成、效能以及创新。我国体制改革以及“单位制”解体后，从政府分化出的大量社会服务、社会管理以及社会保障实际上部分是由具有非正式制度特性的社区来承担的。大量的社区治理经验研究也表明，社区治理的实现不仅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撑。以城市流动人口管理为例，地方政府在推行实有人口信息系统建设、类别化监管以及组团式走访机制等正式制度建设的同时，更应在区域内厘清流动人口与城市安全的复杂关系，包括流动人口群体内部异质性、社会排斥与社区区隔、社区参与与社区治安以及社区支持与社区融合等问题，大力提倡公民融合政策。在制度供给方面，逐渐打破各种身份区隔，树立个体及群体间的理性沟通行为；在文化氛围方面大力倡导民众的宽容度，增强流动人口的城市认同感；在社会协同方面，结合社会组织的力量，政府制定协助流动人口更顺利地适应城市生活的各种免费项目，等等。只有通过正式制度的嵌入与非正式制度的支撑才能达成政府社会管理创新中制度协同的“累积效应”。

4．强化社会管理中制度系统功能耦合及后续发展能力。系统论认为任何事物都是一个系统。系统是由相互联系、相互制约以及相互作用的元素组成的具有一定结构与功能的整体。社会管理制度也是一个由不同要素构成的系统，它绝不仅仅是一些规则的集成与组合。制度的经验研究表明，基础制度越高的制度稳定性越强，因为它能使社会管理处于合理有效的信息调节之下。社会管理的有效性是由该项制度系统的耦合性质与程度、耦合方式与层次、外部环境以及信息沟通等相关的自变量及其相互间关系决定的。从功能上看，社会管理制度系统应包含强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制以及再分配机制等八大机制。我国地方政府应进一步强化社会管理中制度系统各功能机制的耦合度，才能更好地发挥社会管理的效能。因为社会管理制度系统这八大机制具有较强的关联性：表达机制能保证获取社会信息的真实性而有利于社会管理决策；共识机制能保证信息的有效性而降低社会管理成本；协调机制能保证社会管理决策的执行力度；监管机制能影响从行动到反馈再到协调的社会管理执行过程；再分配机制能为社会管理奠定合法性基础；汲取机制能为社会管理增添多元力量；整合机制可以实现社会管理从条块分割到整体协调管理；强制机制能保证社会管理的有效执行。因此，地方政府在社会管理创新过程中可以这八大机制为切入点，统筹兼顾，逐渐从局部到整体强化社会管理中制度系统的功能耦合以提高其后续发展能力。

5．以社会政策来夯实社会管理创新基础。现代社会中对公民福祉和社会正义的关注使社会政策不仅成为政府实施社会治理的一项核心制度，也成为构建社会关系与维护社会稳定的一种不可或缺的机制。社会政策清晰地表明了政府透过制度化行动机制来解决社会问题的智慧以及管理社会风险的策略。作为现代社会权利结构与功能实施的部分要素，社会政策就是要针对社会变迁过程中有显著影响的社会问题，通过策略性的行动实现既定的价值观，从而建立社会团结的基础。社会政策通过一系列行动者（政府、社会组织、社区及民众等）、资源（物质、经费及人力等）、技术与信息等构成的有机体系，在微观（个人与家庭）与宏观（社区、组织与社会）两个层面上实施社会控制、社会变革以及社会发展的策略和目标。

地方政府应加强探索如何融合传统福利理念、政党意识形态与社会主义政策推行原则三者形成可操作的政策原则与实践伦理。在社会政策制定与推行中应遵循秩序与稳定、民生与权利、民主与参与以及正义与团结等价值观。针对社会问题与目标群体，地方政府应着力倡导“发展型社会政策”。

因为传统社会政策的受益者或对象可能会产生被动性与依赖性，但发展型社会政策却认为，福利接受者或参与者都有自身的能动性与积极性，应该通过各种方式来调动政策受益对象或政策参与者的就业积极性。由于发展型社会政策强调社会福利服务的全面性与持久性，它促使传统的社会工作专业由注重剩余性的和治疗性的服务取向转向制度性的和发展性的服务取向。作为一种专业的社会管理方式，社会工作与社会服务不再是简单地回应和解决受助对象的物质匮乏等基本问题，而是要通过专业方法帮助受助者改善社会适应和生存发展的知识与技巧，并满足与受助者物质需求相关的情感及社会需求。总之，社会政策作为调节社会关系、消除社会不平等的制度设置，是保证社会稳定与实现有效社会管理的基础性工作。

6．以培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。和谐社会是一切积极因素得到最广泛最充分调动的社会，是一个人与自然、人与人以及人与社会和谐的社会。建设和谐社会不是哪一群人、哪一部分人的事，它涉及全体社会成员，是全体社会成员的责任，需要全体社会成员的共同努力。因此，倡导“公共精神”将有助于营造社会管理创新的公共话语氛围。现代公共精神源于社会公共领域的道德和理想。公共精神不仅包括社会公德意识、自制自律的行为与善待生命社会的胸怀，而且体现于规则制定与执行的公正性以及自觉性，更是以一定形式的行为为媒介来传达公共社会领域活动中的各种意向、价值观念以及行为规范等。和谐社会所强调的公共精神的基本向度是民众在公共生活中对彰显和谐社会基本理念的行为准则与规范的主观认可，并体现于客观行动上的遵守与执行，是力求在具有社会理性与道德理想的民众之间、部门之间以及民众与部门之间，彰显民众与组织所应持有的权利和义务，也是对公平的承诺，对宽容的尊重，对正义的信仰。我国地方政府在社会管理创新中应从两个层面着力培育公共精神：一是进一步弘扬政府公共精神。政府的公共精神表现为对公共利益的理解与对公众利益的关注，政府角色的重新定位以及服务认同角色意识，超越个人视野对公共行政过程的深刻理解，在公共事务活动中的积极参与以及对公共规范的维护。它要求政府在制定公共政策过程中以公共精神为主导，密切关注并回应民众需求，具有强烈的责任感，扩大民主参与的渠道，形成民主参与机制。二是增强民众的公共精神。公共精神也是存在于公民社会之中的一种关心公共事物，并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建构，以营造适于生存与发展条件的伦理规范、政治价值与社会制度。公共精神更是指在公共善治的共识基础上所产生的自尊、互惠、信任等基本伦理规范，体现为社会交往中在自尊的基础上赢得他尊，以互惠作为根本的交往准则，在不断的博弈中积累彼此的信任资本，并遵循于最基本的公共道德基础。

引导和鼓励民众参与公共生活，通过这样一种平台的催生与搭建为民众交流倾诉提供一种解决的话语机制，使民众都能意识到自我角色的存在、自我价值的实现以及自我权利的赋予，也使民众认识到自己与社会各群体的彼此共融与平等，让他们既感觉不到特权等级又意识到走法律程序的正当性，既意识到个体利益的尊贵又感受到公共利益的重要性，既意识到社会秩序感又使得其主客观需求得以回应。构筑主流公共文化价值观，以利益为基本动力，以权利为基本支撑，以新伦理精神为软驱，以创新精神为基本景观来确立对于民众公共行为和思想的疏导以及公共精神的生成。

公共精神不是抽象的修辞，它是一种微观的、鲜活的、流动的、可识别的生活内容和底层修辞。在城市底层话语视野里，培育公共精神其实很大程度上就是要完成精英话语与底层话语的积极对接，完成政治话语与生活话语的有效“缝合”，也就是要将抽象宏大的话语信息转化为普通民众能够理解的表述方式，使其进入民众的日常生活领域，成为民众日常生活的一部分，进而在日常生活领域完成对公共精神内涵的识别与认同。这就要求地方政府在既有的社会情境与制度环境中，以决策精英和普通民众这两种基本角色来重构政治社会公共领域，塑造公民共同体。变维稳思维为创稳思维，从制度的配套和程序的可行两个层面推进公民资格权利结构的完善，使公民权利内容与保护落到实处；推进民众有序政治参与的制度精细化；鼓励民众积极参与公共事务的开放制度和精英心态紧密联系在一起；形成信息充分交流的社会公共领域并以显著的互惠和利益妥协增进社会合作，存量社会资本，涵养丰厚的公共精神；探索国家-民众之间协商合作的模式，使利益相关的民众或关心公共事务的民众参与到真实的协商程序中；通过社会组织、社区以及网络来设置公共议题，使民众在对相关公共事务的探讨中辨清个体利益与公共利益的边界及其关系的处理。

[1]康晓光，韩恒．分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究[J]．开放时代，2008,（2）．

[2]康晓光，韩恒，卢宪英．行政吸纳社会：当代中国大陆国家与社会关系研究[M]．香港：世界科技出版公司,2010．

[3]唐文玉．行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释[J]．公共管理学报，2010，（1）．

[4]陈华．吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理[M]．北京：社会科学文献出版社，2011：98～100．

[5]熊跃根．社会政策：理论与分析方法[M]．北京：中国人民大学出版社，2009：19．

[6]郭明维，李迎新．现代公共精神的内涵及其网络化生成机制解析[J]．电化教育研究，2012．