中国金融机构治理风险的现状分析与对策选择

2015-01-01邵静

大陆桥视野 2015年2期

邵静

邵静

金融机构最根本的风险是治理风险，正是由金融治理风险引发了金融风险，导致了当前全球金融危机的发生。因此，金融机构治理风险预警体系建立迫在眉睫。由于中国金融机构治理体系相对薄弱，因此将面对更大的治理内险。这些风险主要来自金融机构股本结构、金融机构内部治理和金融机构外部治理三方面。金融机构公司治理风险的对策选择，主要包括总体思路和具体对策两个层面。

金融机构风险现状对策

目前，我们正经历着2008年以来的全球金融危机的影响，通过仔细分析这次金融危机的经验和教训我们发现：此次金融危机产生的根本原因在于由金融治理风险引发了金融风险。由此，金融机构治理风险预警体系建立迫在眉睫。

一、金融机构现状分析

1．信用风险。金融机构是巨额货币资金的集散地，容易滋生犯罪，如资金诈骗、贪污受贿等非法活动，存在着严重的犯罪风险和信用风险。而我国金融机构在公司治理过程中，对信用风险管理的认识不充分，信用风险管理理念很陈旧，不能适应复杂的风险环境。表现为：金融机构对近期利益与长远目标的协调不到位，信用风险管理的意识在全体职员中和银行经营管理的全过程中贯彻得不充分等。在大量运用数理统计模型、金融工程等先进方法方面，我国商业银行信用风险管理方法也远远落后于国际上先进银行。

良好的公司治理机制是金融机构稳健经营持续发展的基本前提，而我国的金融机构大都缺乏良好的公司治理机制，使得合理的内控制度和严格的管理失效，进而加大信用风险发生的概率。比如，由于商业银行公司治理存在的问题，我国商业银行的不良贷款率一直居高不下。1999年四大行剥离不良资产1.4万亿元，2008年农行准备上市获得政策剥离8 000亿元。经过剥离的不良贷款事实上的回收率很低，资产回收率一般在30％、现金回收率在20％左右。银监会数据显示，截至2010年二季度末，商业银行不良贷款余额为4 549.1亿元，虽然总数较年初减少424.2亿元，但损失类不良贷款余额却增加了21.2亿元。如此持续下去，必定影响银行的发展和金融的稳定。同样，由于外部与内部的原因，非银行金融机构公司治理不善，会出现经营亏损、信用风险、支付危机等，虽然数量上并不大，但更为显性化。

2．非公允关联交易。关联交易管理是金融机构公司治理的重要内容，提高关联交易管理水平对保护利益相关者利益、促进金融机构健康发展具有重要意义。目前，绝大多数金融机构已按照有关规定建立了关联交易控制委员会，由独立董事担任委员会主席，但仍然存在不规范的问题。由于关联交易存在的这些问题，金融机构与其关联方常常有不公允的关联交易。这种不公允的关联交易隐藏着巨大的风险，严重影响了金融机构的安全、稳健运行，因此迫切需要对金融机构的关联交易行为进行严格规范。从近几年银行业监督管理的情况来看，不公允的关联交易给商业银行带来了巨大的信用风险，造成大量信贷资产损失。不公允关联交易是形成商业银行不良资产的主要原因之一，也是少数商业银行、信用社倒闭的重要原因之一。

二、中国金融机构治理风险产生的原因分析

(一)金融机构股本结构方面

1．股权集中度方面。聂堂波指出，我国证券公司第一大股东平均持股比例为25.11％，前五大股东持股平均比例为56.23％。而美国十大投资银行最大股东持股平均比例为7.5％，前五大股东持股平均比例为16.7％，可见我国证券公司股权集中度水平远远高于美国。过分集中的股权给公司治理带来一些不利影响，中小股东难以在股东大会上通过“用手投票”来保护自身利益。又由于股份有限，也很难在董事会里安排自身的利益代表。而大股东则会滥用控制权，如为了执行政府的经济政策，不惜损害金融机构以及中小股东的权益。

当然金融机构也有股权相对分散的情况，如民生银行最大股东的持股比例为15.26％。股权分散本是良好公司治理的基础，可以避免“一股独大”的现象发生。但在我国的实际情况下，如果股权太过分散，所有的股东都不愿对公司的运营进行监督，都希望“搭便车”，导致股东大会行使权利的有效性大大降低，没有发挥自己应有的作用，致使董事会出现越权行为，但没有得到有效的遏制。

2．股权结构不合理，产权不明晰。以我国商业银行为例，尽管目前我国商业银行都完成了股份制改造，并且上市发行股票，但是与上市前相比，国有股比重变化并不大。如农业银行上市前，汇金公司和财政部分别控股50％，上市后汇金公司仍然是第一大股东，持股比例为44.48％。名义上国家是商业银行的产权主体，但是实际上占有、使用、支配银行财产权利的是政府的机关(中国人民银行、国资委、财政部等)，但是银行的所有权无法在这些部门之间进行具体划分，也无法清晰界定这些部门的权利与责任边界。同时，银行的经营者没有办法真正享有财产权利，实现自主经营。这使得商业银行产权主体模糊，所有者缺位。如果金融机构产权主体不明晰，就难以实现有效的监督，经营过程中，管理者存在的道德风险就难以避免。

金融机构存在着股权结构不合理，产权不明晰。所有者缺位的情况，严重制约着金融机构的发展。例如，国家给国有控股银行出资，政府却代表国家行使所有权，这就避免不了行政干预和行政照顾。这不仅影响银行业市场的竞争性，也会淡化其他商业银行、银行经营者的竞争意识以及经营管理效率，造成国有控股商业银行经营的政策化，银行机构组织的行政化等问题的出现。另外，我国商业银行目前仍承担的政策性业务使得银行的经营目标变得多元化，弱化了股东利益最大化、公司价值最大化的目标，很难实现真正的自主经营。

(二)金融机构内部治理方面

1．股东大会形同虚设。我国金融机构的股权多由国有股和法人股集中控制，其他法人多是小股东。所以股东大会的参与者多是国有股和法人股的代表，小股东的参与程度很低。另外，金融机构股东大会选举产生的董事会，常常与政府和主管部门提名任选结果一致，所以股东大会根本不能反映小股东的意愿和要求。股东大会形同虚设，对金融机构公司的治理作用非常微弱。

2．董事会功能弱化，独立董事不独立。由于股权结构的失衡性和国有性，我国金融机构的董事会存在重大缺陷，董事会职能弱化，无法实现董事会的决策权和对经理人的监督。在我国大部分证券公司中，一年召开1次～2次董事会，其主要内容只是听取工作报告和财务报告，使得董事会流于形式。并且，金融机构的董事应当具有金融、证券专业知识和管理经验，但我国金融机构的董事基本上由其股东选任，而其股东多数是从事生产经营活动的企业法人，作为生产性企业，他们缺乏管理金融机构所必需的专业知识和经验。所以董事会成员不能经常、专业、深入地了解金融机构的状况，不能发现金融机构运营过程中存在的潜在风险，加大了银行信用风险的发生。另外，我国金融机构的董事会由大股东控制，而独立董事大多由关联股东人员担任。在大股东持股比例较高的情况下，这些独立董事很难真正独立起来。并且独立的外部董事中，与关联股东有联系的占多数，他们也难以真正发挥独立董事的作用。

3．监事会无法发挥监督作用。我国金融机构虽然在组织上大都拥有股东大会、董事会、监事会以及管理层的完整设置，但由于对金融机构治理结构各个部分的权利、义务缺乏清晰的理解，对各个主体之间相互制约关系没有给予严格、强制性的界定，更由于从国有企业演变而来的金融机构中的国有资产所有者缺位，我国相继实行的银证、信证分业造成金融机构复杂的产权结构，导致大部分金融机构的监事会形同虚设，根本起不到分权和制衡的作用。

4．缺乏有效的激励机制。在金融机构公司治理过程中，有效的激励制度非常重要。我国的金融机构始于计划经济体制，由于历史背景的影响，我国金融机构的激励机制大多数都是短期激励，并且以简单的物质激励手段为主。实际上，管理者过分地关注权力与地位的激励。与国外银行相比。金融机构的经济激励落后于行政激励，而行政激励标准存在一定程度的扭曲，结果使很多经理人员不敢创新，不思进取，积极性不高。对我国商业银行经理层而言，由上一级银行来任命下一级银行的行长以及领导。选拔考核的办法基本上是按照选拔官员的方法。另外，国有银行内部并没有建立分部门考核制度，经理层的收入和银行经营的业绩没有直接的联系，对个人的考核也没有量化，考核结果与个人的职位晋升和福利报酬相关性不大。对员工而言，收入基本上都是相对固定的，与职务、工龄有关，大家努力的目的就是为了升职，以获得各种各样的优惠和福利，却不会去考虑银行的长远利益。

(三)金融机构外部治理方面

1．外部制度环境存在的问题。外部制度环境主要是指金融机构公司治理所处的法律、政策环境。目前，国家对金融机构制定的各种法律、法规产生冲突，造成了司法效率落后和公司治理的混乱。例如，我国国有控股商业银行业具有金融监管机关的角色与独立经济产业的角色，是兼具有宏观调控责任的金融企业，这种定位的偏差使得商业银行经营目标产生混乱。在法律监管环节上，我国的金融机构同时受到多重制约，并且法律法规体系还存在许多漏洞，即便是法律、法规、条例所规定的内容，在实施的时候也经常有落实不到位、执法不严、违法不究的现象出现，对金融机构及其管理人员的制度约束还不够明确、严厉。

2．外部市场环境存在的问题。从目前我国的发展情况看，影响金融机构公司治理相关市场的发展很不完善。首先，股票市场的价格形成机制很不完善，股东投机的行为倾向大。我国还没有形成通过股票价格对金融机构进行约束的机制。其次，由于金融产品比其他行业能更快地改变其资产的风险构成，投资者很难对其发出的信息判断金融机构的真实价值和其风险程度。另外，政府的管制影响金融机构间的竞争程度。由于政府管制的存在，金融机构的产品市场很难达到规范和公平竞争，从而弱化了产品市场的公司治理功能，使金融机构外部市场治理机制的作用发挥减弱。最后，经理人市场。我国金融机构的高管几乎都是政府任命的，且我国的经理人市场处于初级阶段，需要一段很长的时间进行完善。外部市场的失灵使得银行业的外部治理基本处于失灵状态，不能发挥其应有的作用。

3．信息披露制度不完善。从行业特性来看，金融机构是高风险行业，需要通过完善的信息披露制度来实现对内部风险的有效监控。但从我国金融机构的管理实践来看，除了上市的金融机构需要履行规范的信息披露义务外，其他金融机构的信息披露还十分欠缺，金融机构治理过程中的风险监督和风险控制的信息披露有待于建立和完善。同时，金融机构本身也缺乏进行充分信息披露的意识，在披露信息时存在年报内容、格式以及方式不规范，对会计报表附注不重视，对信用风险和市场风险披露较少等问题。大部分金融机构披露的都是正面信息，信息的完整性、可靠性、权威性无法得到保障。另外，金融机构向社会披露信息的范围也较窄。由于信息披露制度不完善，使得内部与外部信息不对称，严重削弱了外部关联者的监督，加重了内部人控制现象。

三、中国金融机构治理风险的对策选择

在以上两部分现状及原因分析的基础上，我们探讨中国金融机构治理风险的对策选择，这里我们主要从金融机构公司治理风险预警方面谈对策选择。具体又可分解为两个层面：

(一)中国金融机构治理风险预警机制重构的总体思路

首先，要建立金融机构治理风险宏观预警监管机制，完善早期报警功能。建立金融机构治理风险宏观预警机制组织网络，应本着“统一组织领导，统一管理，统一监督内容，统一监测指标，分级监控”原则，在中国人民银行总行建立宏观预警组织系统。具体负责对全国性和区域金融机构的监测预警，对中观和微观预警机制实行管理和领导，并及时接收来自中观预警机制和微观预警机制的各种信息，处理防范银行风险的各种决策和措施的及时传输。

其次，建立金融机构治理中观风险预警机制，发挥中期监测作用。金融机构治理中观风险预警信息，是接收和反馈金融宏观、微观双向预警信息，并是宏观、微观监测系统的结合部。金融中观预警机制将各种手段、方式合理搭配与协调使用，为实现金融宏观预警机制，通过中观预警机制加以具体化，然后传导金融微观预警机制运行中去，从而发挥中期监测作用。

最后，要建立微观金融机构治理风险预警机制，降低风险程度。金融机构治理微观风险预警机制是宏观、中观风险预警机制的最终传导系统，是对微观风险的监管，把风险降到最低程度，是促进金融机构安全稳健经营的关键环节。

(二)中国金融机构治理风险预警机制重构的具体做法

1．股权结构方面。(1)优化股权结构。我国金融机构的股权过于集中，常出现大股东侵害小股东以及其他利益相关者利益的现象。为了避免大股东操纵，金融机构可以建立分散的股权结构。但是，股权过于分散时，又会使股东参与治理的积极性因成本高于收益过多而减弱。理论上，可以通过股权适度多元化来解决这一矛盾，从而提高金融机构公司治理的效率，防范和化解金融风险。多元化投资主体主要包括：境外战略投资者、国内股份制企业、民营企业、外部自然人、员工、经营者、基金等金融机构，要积极鼓励这些主体参股。特别是，要吸引境外战略投资金融机构，因为这些投资者除了能带来大规模的资本金外，还能带来先进的管理机制、风险控制能力、创新产品的机制。在引进战略投资者的同时，也应当注意和防范可能会出现的一些问题。例如，股权转让价格问题、战略投资者的套利变现和恶意收购问题等。充分考虑战略投资的稳定性、独立性以及实力和信誉，不能盲目引入战略投资者。在股权多元化的基础上，加强对大股东实际控制人的监管，报告金融机构的资金和业务往来情况，通过资格核准和监控，掌握其复杂股权结构中隐藏的风险。

(2)明晰产权。明晰的产权是金融机构资源优化配置和可持续发展的基本前提。长期以来，我国金融机构缺乏真正的所有者对管理者进行监管，委托代理问题严重。采取多元化的股权结构，将使金融机构产权关系更加清晰，产权界定更加明确。产权明确不仅能解决所有者缺位问题，而且也可以解决金融机构对国有资产管理无效的问题，可防止因投资主体不明和无人负责引起的国有资产流失。

2．内部治理方面。(1)董事会。建立一个权责分明、有效的董事会是金融机构改进内部治理的关键。在金融机构的公司治理中，董事会的作用更加重要。金融机构在建立董事会事时应做到以下几点：首先，董事必须具备相关的知识水平和素质特征，要严格按照独立性、专业化的标准选任。其次，合理安排董事会中董事的构成比例，优化董事会结构，强化对大股东和高管的制衡能力，以维护中小股东和利益者相关者的权益。最后，健全专业委员会，合理确定各委员会的目标、职责、权限和成员结构，提高董事会决策的效率和科学性。

大力推行独立董事制度，适当提高独立董事在董事会中的比例，而不是象征性地设立1名～2名独立董事。独立董事实现独立性的前提是选拔机制，要选择与控股股东无任何关系、诚信、尽责的专业人士作为独立董事，通过法定程序进入董事会，并拥有相应的权利。金融机构监管部门要出台有关法规，详细规定金融机构独立董事的任职资格和对专业知识水平的要求。

(2)监事会。明确金融机构监事会的职责，加强其监督权力的中心地位。增强监事的业务能力，确保知情权、禁止不善经营管理易位性、荣誉性任职、养老性任职。同时应制定规章制度确保监事会的知情权，金融机构的经营状况、财务报表、统计报表、重大活动的法律文本等文件在报送董事会时，必须同时报送监事会。建立监事会风险控制制度，通过强化监督职能，有效控制金融机构的治理风险。

另外，在监事会中引人利益相关者，赋予监事会新的内容。在我国金融机构公司治理体系中，缺少对利益相关者权益的保护，但他们的利益常常与公司的相关性最大，监事会应集中代表他们的利益。在引入利益相关者时，要考虑利益相关者以何种科学合理、有效、可操作的形式参与监事会，在多大程度上参与，要根据实际情况进行合理的安排。

(3)健全激励约束机制。在建立明确的、市场化的激励机制和约束机制时，要注意以下几点：

首先，建立对董事、监事和高管的履职评价体系。根据他们不同的工作性质，制定不同的考核标准。其薪酬应与金融机构的盈利情况、实力发展情况、为股东带来的红利挂钩。适度增加与长期绩效有关的薪酬比例，将激励机制与金融机构的长期发展联系起来。比如，建立高管股票期权和员工持股等长期激励机制，将高管和员工的报酬与金融机构的长期发展目标联系起来，解决所有者与经营者利益不一致的问题。

其次，建立问责制。在对金融机构董事会、监事会和高管科学考评的基础上，实行严格问责。界定董事、监事和高管的履职要求。明确规定其违反法律或不尽职的处罚措施。要彻底取消金融机构高管的行政级别，改变选拔的方式，将聘任高管的权力归还董事会，使高管成为真正对董事会负责的管理人员。董事会要拓宽选择高管的渠道，按照市场化原则选拔高管，理顺董事会和高管层、董事长和高管之间的关系，便于董事会、监事会对高管实施有效监督。

(4)完善金融机构的内部监督。加强金融机构的内部控制力度，将内部审计作为金融机构内部监督的核心。内部审计要为金融机构提供独立、客观的评价和咨询活动，从而增加其价值，改善经营状况。

加快金融机构流程改革，优化业务操作过程，建立联动的业务管理机制，全面改造内部业务流程。适当削弱金融机构基层负责人的权利，减轻管理信息严重减少的现象。强调集中控制，用制度手段提升执行力、提高经营战略决策的执行力，防范各种风险，解决基层内部人控制的问题。

3．外部治理方面。(1)完善信息披露制度。应实行信息透明化，建立金融机构信息披露制度。这里所说的信息透明不仅要对外部透明，还要对内透明。通过建立定期的信息通报制度及时地将有关公司工作动态、市场动态、政策动态和风险状况反馈给公司股东会、董事会和监事会，实现公司经营的透明化。对于不向股东通报经营情况和风险情况的金融机构，监管部门有权进行督促。进一步完善信息披露准则，对金融机构的资产质量、盈利等进行详细、准确、及时的信息披露，发挥市场的监督约束作用，提高金融机构经营管理的透明度。信息披露过程中，除了要强调金融机构的内部审计监督外，还要强调外部的独立审计监督。通过“外人”的审计，披露的信息会比较客观、公正，在很大程度上解决了“共谋”问题。

(2)规范金融和金融产品市场。构建会融机构公司治理所需良好外部环境。首先，促进金融业的良性竞争，循序渐进地对外开放我国金融业。要建立公平竞争的环境，减少政府对国有金融机构具体业务的干预，强化政府出资人的身份，用市场化的手段管理金融机构。落实国有金融机构的经营自主权，鼓励他们相互竞争。其次，进一步推动金融创新。鼓励金融机构进行产品创新及机制创新，使合规经营得到及时的支持。最后，应该大力发展经理人市场，促进金融机构管理人员之间的竞争。总之，政府须从微观方面退出金融市场，放弃对金融机构的干预，使金融机构以追求利润为经营目标、规范其经营行为，并采用市场化的激励机制，通过竞争来选聘高管和通过商业化方式来进行资产管理等。

(3)加强外部监管。我国金融机构公司治理的外部环境相当不健全，在这种情况下，如果金融机构想建立起良好的公司治理框架，就需要外部的强制力量，需要外部监管、法律环境、金融市场等多种因素的配合。监管部门要强化对金融机构的股东的监管，鼓励资本实力强、诚信记录良好的机构参股金融机构。同时加强对高管人员的监管，保护遵规守法、坚持原则的高管，淘汰不称职、不合规的高管，处罚违法、违规的高管人员，培育合格的证券业职业经理群体。由于经营管理的特殊性，金融机构无法像一般企业一样，依靠公司治理机制来确保正常的运营。在这种状况下，金融机构需要监管部门加入公司治理，来弥补其治理机制的缺陷。有效的监管活动，有助于控制金融机构进行高风险的业务，可以减少股东和经理层对其他利益相关者权益的损害。另外，要建立完善的评价机制，对金融机构的公司治理状况进行评价，有利于督促金融机构规范运作、提升其公司治理水平。