污水处理设施投融资的市场化路径研究

2015-01-01◎文/闫威姚鹏

天津经济 2015年1期

◎文/闫威姚鹏

污水处理设施投融资的市场化路径研究

◎文/闫威姚鹏

污水处理设施是公共基础设施中的重要组成部分。目前，我国污水处理设施资金尚不能满足建设需要，投融资渠道单一的现象十分突出。本文通过对污水处理设施投融资的现状进行深入分析，结合发达国家污水处理设施市场化的有益经验，在市场化模式的基础上提出符合实际的发展对策。

污水处理设施；投融资渠道；市场化

一、引言

我国污水处理设施作为基础设施的重要组成部分，建设资金的短缺以及投融资渠道单一化始终困扰着污水治理的快速发展。“十二五”期间，国内水污染治理将进一步放大资金投入需求，计划资金投入将超过1万亿元。根据我国环保部发布的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设划》显示，仅新增污水处理设施一项规划投资就达到近4300亿元。在刚刚结束的北京APEC财长会议上，污水处理设施等基础设施投融资问题被列为会议商讨的重点内容。由此可见，进一步扩大污水处理设施投资来源渠道，全面提高资金利用效率迫在眉睫。

二、污水处理设施的投融资现状及存在的问题

（一）我国污水处理设施投融资的现状

自98年以来，我国开始实施积极的财政政策，国家不断加大对基础设施的资金投资力度，污水处理设施建设飞速发展。由于污水处理设施建设对资金的需求量较大，致使政府有限的财政投入远远不能适应污水处理设施建设的需要。根据有关部门对北京、浙江、河南等19个污水处理设施建设的现场调查来看，当前发行国债及各级政府配套资金已经占到污水处理设施建设总投资的85%左右。在统计全国534个污水处理项目当中，国债资金、预算内专项资金、地方配套资金高达845.9亿元，占项目总投资1027亿元的82.4%，银行（包括国家开发银行）贷款和社会投资比重仅为17.6%。污水处理设施建设资金明显表现为过度依赖政府的财政投入，这不但对目前的污水处理设施建设进度带来阻碍，对长远的科学化发展更为不利。

（二）当前存在的问题

1.政府财政资金所占比重过大

受计划经济时期的影响，我国多数城市的基础设施建设仍旧由政府相关部门进行投资建设。污水处理作为公共基础设施的一个重要项目，往往由政府下辖的自来水公司或者环境保护部门直接负责，其投入资金来源自然也就依靠政府财政拨款。尽管“政企分开、政事分开”的行政体制改革在污水处理行业实施多年，但是许多地方城市的执行效果却不明显。长期的政府垄断致使污水处理行业缺乏市场竞争机制，建设投资成本及资金运作效率的低下给地方经济带来沉重的负担。

2.采用的投融资市场化机制不符合本地区实际

在具体实施投融资市场化机制的过程中，部分地方政府没有深入探寻符合本地区实际的投融资方法，忽视了污水处理设施的价格与成本关系。主要表现为应付上级市场化要求，简单进行单个项目承包，或者是盲目进行对外招商，采取不切实际的市场化方法。这样的做法都不利于我国污水处理事业的整体发展，对与污水处理相关的关键资源造成了极大的浪费。

（三）污水处理设施投融资问题产生的原因

1.污水处理设施本身的性质决定其发展缓慢

污水处理设施属于公共产品，其本身所具有的特性是影响投融资市场化正常发展的一个重要原因。公共产品的非竞争性和非排他性使得私人并不愿意单方提供。在一定条件下，“理性经济人”还可以通过隐藏自己的真实需求，利用“搭便车”的行为享受到公共产品带来的益处。因此，污水处理设施投资的高昂的先期沉淀性以及回报微利性阻碍了社会资本的投入。

2.政策法规不健全，投融资机制不规范

虽然我国早在90年代初就正式批准实施了基础设施建设市场化，国务院办公厅也于2013年9月6日正式印发《关于加强城市基础设施的意见》，但是至今没有一部基础设施运作市场化的标准法律或者规范。部分政府没有分析本地区实际情况，简单照搬模仿，造成项目不能如期开展或者产生项目合同纠纷。例如，山东省某县在污水处理设施招投标公告中仅用“采取BOT方式并给予固定现金回报率”一笔带过，就为项目建设运营的顺利进行埋下了重大隐患。个别基层政府在基础设施建成运营后甚至违反合同契约，强制或者提前收回经营所有权，导致政府信用在市场中大大降低，严重的阻碍了我国污水处理设施投融资机制的健康发展。

（二）对于开发利用区和现状水质未达标的保护区、保留区和缓冲区，采用模型法进行计算。在计算过程中为了从严控制，一般采取最近10年最枯月平均流量（水量）或90%保证率最枯月平均流量（水量）作为设计流量（水量）。对于宽深比较大的江河，考虑到污染物从岸边排放后不可能达到全断面混合，根据污染带宽度、岸边水域状况、岸边排污可能影响的水域综合确定计算水域的宽度。对长江干流，水功能区宽度一般为60～80m。

3.地方政府投融资的意识、能力有待改进

受错误政绩观的影响，一些地方政府依然存在着 “环保无用功”的思想，建设污水处理设施全靠上级财政的专项拨款，自身并不主动采取投融资措施，即使通过市场化投融资方式建成的污水处理站也只是作为地方发展的形象工程，“面子大于里子”的现象层出不穷。这样的错误观念一方面导致政府工作人员在污水处理设施方面缺乏主动招商引资的正确意识及实际操作的能力，“坐等上级拨款”；另一方面致使社会资本得不到地方政府的有力支持，对污水处理设施的投融资不能产生乐观的增值收益。

三、国外污水处理设施投融资的相关经验

（一）美国

上世纪60年代，环境保护问题成为美国社会关注的焦点。美国除了利用发达的市场经济和完善的环保法规进行治理之外，还建立了相对完善的资金投入机制。他们一方面加大财政投入力度，至2000年底已经将政府环保投资增至GDP比重的2.6%，联邦政府、州政府和地方政府的投资比例定为6：1：1。除此之外，美国政府还利用财政支出引导社会建立环保项目的超级基金，如美国清洁水州立滚动基金，这个基金在 1987年至 2001年共向10900个污水处理项目提供了343亿美元的低息贷款。另一方面，美国政府大力开展市场化融资方式，污水处理企业可以通过银行贷款、发行企业债券、企业上市融资等一系列方式筹集资金。为了保证环保企业的经济效应和社会整体环境效益，政府还允许企业对公民按市场化价格收费，包括污水处理费、家庭废水与市政污水管道连接的费用等，有效的解决了公共基础设施投资难、回收难的问题。

（二）日本

日本作为亚洲的发达国家，经过长期的污水设施建设管理，已经形成了相对完善的污水处理体系。他们将其污水处理设施具体分为三个部分：下水道事业（集中式规模化污水处理设施）、净化槽（分散式处理设施）和农业/渔业村庄排水设施，分别由国土交通省、环境省等部门负责主管，各地方政府负责具体项目的建设与维护。在法律方面，日本于1958年通过了《下水道法》，于1983年制定了《净化槽法》，法律的明确制定有力的保障了日本污水处理事业的规范化发展。在下水道资金方面，日本中央政府以国库补贴的形式负担项目投资额的50%，45%由地方政府通过财政、政府债券的方式进行筹措，其余5%由下水道所在区域的受益者缴纳的“受益者负担金”承担。在净化槽投资方面，中央政府投入的资金占项目费用的33%，地方政府占费用的57%，净化槽项目的受益的居民将承担建设费用的10%。可见日本污水处理设施的建设资金有一半以上来自于中央政府的长期支持，而地方政府、银行借贷和受益居民的投资作为项目资金的有力补充。

（三）韩国

四、污水处理设施常见的投融资市场化模式

（一）BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer），即建设-经营-转让，是指由政府与社会资本签订项目特许经营协议，授权社会资本负责承担该基础设施的融资、建设和经营。在特许期内，社会资本组建的项目公司向使用者收取一定费用，收回其投资成本并取得合理收益。特许期结束后，签约方的社会资本要将该设施无偿转让给政府。在实际运作的过程中，BOT融资方式还出现了如BT（建设-转让）、BOO （建设-拥有-转让）、BTO （建设-转让-经营）、BOOT（建设-拥有-经营-转让）等具体形式。一般来说，BOT模式将项目分为准备、建设、运营、移交四个阶段，各阶段都会有详细的招投标合同以便保证未来风险处于预期、可控的范围内。

BOT模式在污水处理设施行业的主要优点有以下两个方面：①减轻政府财政负担，加快设施建设速度。污水处理设施需要巨大的资金投入，BOT模式的出现极大的减轻了政府财政的负担，相关的政策鼓励措施有利于吸引更多的投资者进入该行业，促进污水处理行业的发展。②降低前期投资成本，提高运营管理效率。BOT模式前期的公开招标能够将价格竞争机制引入设施建设中，能够有效防止资源配置效率低下的发生。同时，增强了污水处理企业的管理经营意识，降低日常生产成本，在获取更大利润的同时为用户提供较高服务。

BOT模式促进污水设施发展的过程中也存在一些弊端：①BOT模式过程较为复杂，多数地方政府难以操作。由于BOT模式的特许期相对较长，中间会涉及到众多对于未来风险的控制，因此需要有一个详细明确的合同说明。而多数地方政府缺乏BOT模式的相关人才与经验，在操作的过程中难以正确把握谈判尺度。②市场与政府的博弈是一对天然矛盾，政府在特许期内易失去宏观管控。污水处理设施属于公共物品的基本范畴，政府作为公共利益的代表维护着社会的公平稳定，而企业在特许期内的市场化容易导致经济效益与社会效益得不到均衡发展，20年甚至更长的特许期容易让政府在期间失去了对污水处理设施的宏观控制。③BOT模式长时间的特许期还会导致固定投资回报率问题难以解决。

（二）TOT模式

TOT模式（Transfer-Operate-Transfer），是指政府与社会资本签订相关协议，规定将政府已经建成并投产运营的基础设施项目移交给社会资本在一定期限内进行经营，政府可凭借该项目在若干年的收益一次性从社会资本中获得一笔资金。经营期满后，社会资本再将该项目移交给政府。与BOT模式相比，TOT模式明确了污水处理设施项目的所有权，降低了在建设、回收相关方面的风险，在实际运用的过程中避免了较多纠纷。

TOT模式的运用有利于盘活政府财政资金，在项目的运营管理中引进先进的管理方法，它将建设市场与经营市场、装备市场分割开来，不涉及产权、股权的转让，有利于政府对污水处理设施社会性与经济性的平衡。但是，TOT模式的运用没有改变项目建设前的政府垄断，不利于引进市场竞争机制。

（三）PPP模式

PPP模式（Public-Private-Partnership），即公私合作模式。它是指公共部门与私营部门针对基础设施项目达成的的建设与经营管理协议，公共部门由基础设施的提供管理者转变为合作监督者，它强调项目风险、责任、优势、利益的公私共享。PPP模式将政府与社会资本以合作共赢的方式结合在一起，避免单方承担过多的责任与风险，实现了经济效益与社会效益的最大化。

PPP模式应用在污水处理设施的最大优势在于充分利用双方各自的优势，把风险交给最有能力的一方承担。对政府来说，它的实施可以在减轻政府财政、管理负担的同时增强了政府的宏观调控能力，将过去的执行者变为绩效的监督者，促进政府职能的快速转变。对于社会资本来说，将一部分风险转为政社共担，可以利用政府的政策管理优势保证了项目的顺利执行，有效的提高了对项目运营的预期收益。而PPP模式的缺点在于政府与社会资本的合作使得双方具有同一目标和统一利益，防止政社权钱交易腐败应该是一个重点问题。

（四）ABS模式

ABS模式（Asset-backed-Securitization），即资产证券化。是指将可以产生预见性、稳定性现金流量的资产，按照相关法律和融资结构对资产中的风险和收益要素进行分离与重组，进而转换成在市场上能够交易出售的证券。该模式的基本运作方式为：原始权益人将证券化资产转让给为证券化而设立的机构SPV（Special PortfolioVehicle），SPV凭借证券化资产所产生的现金流入为向投资者发行证券，并用发行收入购买证券化资产，最终以证券化资产所产生的现金收入偿还市场投资者。该模式在污水处理设施行业的运用可以在市场进行大规模的融资，且不改变原始股东的所有权结构，在以美国为代表的西方国家得到了大规模的推广。

ABS模式可分为市政债券融资和企业债券融资两种。受我国《预算法》和《担保法》的限制，地方基层政府目前尚不允许单独发行市政债券。因此，通过继续完善相关法律法规，加强改善市场与信用评级来发行企业债券显得较为可行。

（五）城投公司模式

城投公司，即城市建设投资公司，是我国为加快基础设施建设而兴起的投融资平台。其主要职能是对城市基础设施项目进行科学的统筹管理，开发多种渠道筹措建设资金，促进城市基础设施建设的不断完善并实现保值增值，最终达到资金的“投入——产出——再投入——更大产出”的良性循环。当前，我国绝大多数大中城市已经设有城投公司，其资金流也由之前专门接收国家开发银行贷款变为多种渠道投融资发展。

城投公司在污水处理设施建设方面可发挥重要作用：它作为政府财政和社会资本的纽带，在市场上起到了项目示范和引导作用；城投公司一般都拥有地方政府背景，既可以按照政府的规划进行发展建设，又可以采取银行借贷、企业债券、基金投资等方式进行资金整合，平衡了污水处理的社会效益与经济效益；公司化的运营模式有利于保证污水处理资源的合理配置，运用用市场化竞争机制实现降低污水处理成本，提高污水处理效率的目的。

城投公司模式在运作的过程中也有不少问题有待解决：政社不分的背景导致公司产权主体地位不明确，缺乏应有的独立性；城投公司通过银行借贷等投融资方式往往替当地政府背负了大量债务，成为地方政府的财务“替罪羊”，其可持续发展性受到了威胁；受政策不完善、管理体制不顺的影响，部分城投公司陷入投融资不足、经济效益低下的两难境地。

五、我国污水处理设施投融资市场化对策

通过分析当前我国污水处理设施投融资的现状和存在的问题，结合其他国家的先进经验和主要的投融资模式，本文提出以下几点建议：

（一）转变政府职能观念，继续加强中央政府财政投入

污水处理设施虽然属于公共物品范畴行列，但是通过技术的进步与市场的发展，污水处理设施的投资运营已经达到市场化的运作条件。早在1994年，《世界发展报告》就对基础设施的可销售性进行了评估，在可销售型最高为3，最低为1的计量体系中，分散污水处理排在2.4，集中污水处理排在2.0（1.8以上即被认为可采用市场化运作）。因此，地方政府必须摆脱长期计划经济的影响，转变政府职能观念，在污水处理方面由操作者变为监督者，为社会资本的进入打开“绿灯”。但是，污水处理的市场化并不意味着政府可以袖手旁观。美国、日本等发达国家的经验表明，即便投融资市场化运作足够完善，政府依然要大力投资基础设施建设，以促进本国经济快速发展。在具体实施的过程中，受地方经济、政策条件所限，中央政府要适当提高资金所占比例，以保证地区污水处理设施建设的均衡发展。

（二）完善相关政策法规，形成标准化的投融资模式

“十二五”期间，我国污水处理设施要想得到快速发展，投融资市场化模式势在必行。而政策法规的不完善容易导致各地方的市场化模式缺乏统一的规定标准，随意性的污水处理设施投融资模式必然会导致相关资源的浪费与不合理配置。因此，国家在继续支持鼓励基础设施市场化模式的基础上应逐步建立健全相关的制度规定，以便保证我国污水处理设施的投融资运作有章可循，有法可依，进而形成标准化、规范化的建设运营体系。除此之外，还应以法律或者政策的形式详细明确政府与市场的关系，一方面可以防止政府在基础设施投资的过程中出现缺位、错位、越位的现象，另一方面能够保证污水处理设施资金的良性循环与健康发展。

（三）继续拓宽投融资渠道，选择投融资模式应符合地区实际

当前，我国各地区都在尝试污水处理设施投融资模式市场化发展，但是部分地方在模式的选择中也发生了盲目跟风现象，对相关资源造成极大的浪费。本文认为，选择投融资市场化模式应该建立在本地区实际情况的基础上。城市规模大，经济、人才实力强，市场广阔的地区可以选择BOT、PPP、城投公司等多种模式齐头并进，配合ABS模式进行科学规范的试点。而经济实力较弱，市场规模不足以吸引社会资本的地区可以选择TOT、PPP、城投公司等相对简便易行的模式，促进城市污水处理设施资金、技术的快速发展。在广大的县城及乡镇地区由于市场规模小，综合实力弱，在市场模式的选择中应该以PPP模式和城投公司模式为主导，对污水处理设施逐步的进行市场化改造。除此之外，地区的银行贷款、保险基金、买方信贷模式也可作为各地区投融资的补充方式。只有一切从实际出发，充分认清本地区实际条件，才能加快城市基础设施的发展脚步。

（四）优化社会资本投资环境，建立合理的污水处理收费制度

环保行业投入高、回收慢，尤其是污水处理设施需要大量的沉淀资本。为了鼓励社会资本对污水处理设施的投入，应进一步优化投资环境，对污水处理企业实施多种优惠政策，在税收、价格政策上予以放宽，在土地占用、电力使用上按照相关规定给予便利，从而为社会资本的投入创造一个公开、公正、透明的市场竞争环境。当前，我国污水处理收费的标准仍然较低，要想吸引社会资本的投入，还要通过科学合理的价格测算，建立一个合理的污水处理收费制度。只有全面落实污水处理收费制度，才能既增强社会资本进入该行业的信心，保证污水处理设施具备维持正常营运的能力，又实现环境保护的社会效益，符合“谁污染，谁治理”的政策要求，最终达到污水处理设施投融资市场化的科学发展。

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责任编辑：曲宁