美国管理预算局对政府信息采集的影响及启示*

刘 青，刘 钊

1 OMB 的发展及职能

1.1 OMB 的建立及发展

美国管理预算局(Office of Management and Budget，简称OMB)是美国政府信息采集与预算管理的核心机构，负责信息采集管理的整体架构设计、政策制定与执行，管理对象为联邦政府各部门的信息采集工作。

1921 年《预算和会计法》 颁布后，OMB正式成立，初期仅负责各部门财政预算方案申报。1942 年《联邦报告法案》通过，旨在减少报告和调查表的复制，方便各机构间的信息共享，从而降低私人产业的成本和负担。该法案授权OMB 审查部检查各机构信息采集情况，决定是否阻止那些不必要或重复的信息采集申请。在文书数量仍大幅增长的情况下，联邦政府出台《文书削减法案》 (简称PRA)[1]，OMB增设信息与规章事务办公室(Office of Information and Regulatory Affairs，简 称OIRA)。1981年4 月1 日，OIRA 成为OMB 内部制度办公室，它包括规章评价、信息系统和统计政策等分支[2]。至此，美国政府信息采集管理机制初步建立。

PRA 1995 版要求OMB 向议会报告并着手降低联邦政府对公民的文书工作负担，开始增加信息采集预算管理职能，规定OMB 局长与各分支机构的信息管理职责。1985 年12 月OMB 发布名为《联邦信息资源的管理》 的A- 130 号通报，确立了OMB 美国联邦信息管理的核心地位，并建立首席信息官制度，由CIO 负责各分支机构内部信息采集。2002 年12 月美国国会通过《电子政府法》，规定在OMB 内增设电子政务信息技术办公室。同时新增设政府信息跨机构委员会(ICGI)，由OMB局长或其指定人员担任委员会主席，成员来自国家档案与记录管理局、各机构首席信息官办公室及其它行政机构的相关部门，负责制定政府信息组织分类标准，便于检索，逐步实现跨机构间统一操作。

1.2 OMB 的机构设置和主要职能

1.2.1 OMB 的机构设置

美国联邦政府秉承“三权分立”原则。该原则不仅贯彻于整个政体，在政府信息采集管理机制中也充分体现。美国信息采集管理机制由采集执行机构——联邦政府各部门下属专项负责采集政府信息的职能机构；以及三大宏观管理机构——立法机构国会，行政执行机构OMB 以及监督审计机构美国政府责任署(Government Accountability Office，简称GAO)共同构成。国会出台法律法规，如《文书削减法案》《信息技术管理改革法》《信息科学技术法》《电子信息电子自由改进法》《电子政府法》《政府文书工作消除法》等，奠定了美国政府信息采集管理机制的法律基础，赋予OMB 管理信息采集的合法地位。OMB 主要负责监管联邦各机构所开展的政府信息采集工作，包括监管信息采集需求是否必要、管理采集预算、出台年度采集财政开支报告。特别需指出的是，OMB并不直接参与信息采集工作，而是通过出台政策对联邦政府各分支机构进行监督来实施管理。GAO 作为独立监督机构，向总统与国会负责，对OMB 统计编制的财务报表进行审计，对法案执行情况进行监督，并撰写提交审计报告。此三角架构，从法律制定、执行、到验收，形成完整的循环，充分保证了联邦政府各个信息采集执行部门有法可依，监管机构执法必严。

OMB 制定并监督总统的管理计划以及其他政府管理政策，同时与各个资源管理办公室共同协作，确保政策落实。OMB 由五个办公室组成，其中四个是法定办公室，主要包括：(1)联邦金融管理办公室(OFFM)。其职责主要是制定并确立致力于改善财务管理和系统的工作方向；减少不当款项；提高补助金管理；以及将联邦不动产控制在合理规模内；同时负责协调首席财务官和高级不动产主任。(2)联邦采购政策办公室(OFPP)。其职责主要是与联邦政府各个机构合作，提高联邦采购工作实践，对联邦采购产生全方位的影响。(3)电子政务信息技术办公室(OFPP)。由首席信息官办公室领导，制定并提供以互联网为基础的技术指导方向，目的是使公民、企业与联邦政府交互更加容易，节省纳税人的钱，简化公民参与。(4)绩效人事管理办公室(OPPM)。其职责主要是鼓励绩效信息的使用与沟通，以改善结果和透明度。OPPM还与美国人力管理局(OPM)紧密合作，共同推进人力实践高效化。(5)信息与规章事务办公室(OIRA)。具有多项功能，包括制定信息政策，统计政策和规章政策[3]，负责审核联邦政府所有信息采集，出台政策并监督部分领域信息采集实施情况，包括信息的质量和统计标准的执行情况，也监管美国12866 号行政命令《监管的计划和审核》下的法律草案。

1.2.2 OMB 的主要职能

OMB 主要职能包括“指导形成各种影响政府活动的立法；评估和限制政府性服务的成本[4]。”OMB 具有行政管理、计划与政策管理功能，涵盖监督机构设计、实施、管理以及评估所负责的法定程序和政策。主要有五大职能：(1)预算编制与执行；(2)管理职能：评估机构绩效、监督联邦采购、财务管理、IT/ 信息管理(包括文书削减，隐私安全)；(3)决策监管：与执行机构协调，审查所有重要联邦法规，以反映总统处理业务的优先事项，保证经济及其他方面运转良好，同时兼顾信息采集请求的审查和评估；(4)立法撤销与协调，覆盖所有机构与国会沟通的审查和清理，包括证词、条例草案，以确保立法机构意见与总统政策建议一致；(5)发布行政命令与总统备忘录，总统通过行政部门官员来指示政府各部门的具体行动[5]。OMB政府信息采集管理职能主要包括：编制与执行信息采集预算；信息政策法规的起草、撤销以及执行；信息采集许可审查；发布信息采集行政命令与总统备忘录等，下属OIRA 专门负责信息采集工作。

2 OMB 建立的政府信息采集管理机制

2.1 采集对象

⑴属于采集对象的范畴。包括任何形式或格式的陈述或看法，涵盖数字、图形或文字叙述等形式；以及口头、纸张和电子载体等保存介质。具体有发送给政府的请求信息、表格、书面报告、调查等，例如：承授人表现报告，人口普查；要求保留的记录，例如美国职业安全与健康管理局(OSHA)要求雇主保存工作场所事故记录；第三方或公民披露信息，例如对食品营养标签的规定[6]。

⑵不属于采集对象的范畴。包括宣誓书、收据、变更单位地址、或同意书；资质、能力测试或个人的知识；以及常规征集所获取的公众反馈意见、个人收信地址、公众听证会中获取的相关信息、联邦机构直接观察所得信息(例如，目测的某个特定交易完成时间)、参与临床试验的相关信息(这些信息通常不具有典型共通性)等事实或意见。特别需指出，公民集会中获得的事实或意见不被视为“信息”[7]。

2.2 采集手段

信息采集手段是指如何联系调查对象，以及如何收回调查结果。OMB 最常用的信息采集手段包括：人际采集(或者面对面采集)、电话采集、信件采集以及网络采集(包括电子邮件)。人际采集与电话采集是典型的以采集者为导向的，而信件采集与网络采集是以采集对象为导向的。与此同时，科技为采集工作提供了新鲜血液，比如自助电话调查使用按键电话数据输入(TDE)技术或者交互式话音响应系统(IVR)。虽然人际采集(或者面对面采集)、电话采集、信件采集曾经采用纸笔填写问卷的传统手段，但是现在主要的联邦调查都采用计算机辅助采集表格(CAI)。各种手段都可以使用计算机辅助：如计算机辅助电话采集(CATI)，计算机辅助人际采集(CAPI)，计算机辅助自助采集(CASI)[8]。

2.3 采集规范

OMB 通过使用通用标准表格，达到规范采集结果的目的。通用表格是指一种基于共同目标，能够被两个或以上的机构使用，或者整个政府通用的信息采集表格。为了方便使用，政府应致力于提高信息采集效率，避免表格复杂、繁重、混淆；调查信息采集对采集对象可能造成的负担；将减少负担与提高便捷性、降低复杂性结合起来。在《文书削减法案》的要求下，以上举措应在提交信息采集表格给公民之前实施，或者与征求公民意见同时进行[9]。

2.4 采集电子化

随着电子通信和互联网的普及，公民与联邦机构的网上互动需求增加。改用电子交易和电子签名可降低交易成本，提升政府信息采集效率。美国政府2000 年出台《政府文书工作消除法》(GPEA)要求联邦机构在条件允许时，将个人或实体提交的信息、机构交易及相关记录进行电子化；并规定电子记录和其相关的电子签名同样具有法律效力、有效性或可执行性，鼓励联邦政府利用一系列电子签名替代品[10]。可见美国政府信息采集正逐渐用电子文本取代传统的纸质文本，便于采集、共享以及管理。

2.5 采集许可审批制度

PRA 目的在于“确保最大程度的公民利益和最大限度地提高信息的创造、收集、维护、使用、分享与传播”[11]，促进开放性的信息采集与管理，减少公民负担，提高采集程序的运行效率。在向公民采集信息之前，PRA 要求联邦机构必须：征求公民对于采集工作的意见；提交采集意见，通过OMB 的审查、批准。OIRA负责审查政府信息采集要求通过与否。

⑴审批流程。具体步骤，详见图1。公告必须包括一项具体要求，公民评估信息采集提议是否必要；评估政府对于采集对象预计所施加负担的准确性，评论如何提高所采集信息的质量、实用性和明晰度；以及建议如何最大限度地减少信息的收集负担[12]。

图1 审批流程

⑵快速审批。符合快速审批的情形包括：“①如果使用正常工作流程，会有可能产生公民危害；②未预料到的事件已经发生，或尽管使用正常工作流程是合理的，但可能会阻碍或破坏信息的收集；③或者是法定或法院责令限期不容错过。”[13]当上述情况出现，各机构应与OIRA 商议，选择快速审查。

3 OMB 对美国政府信息采集的影响及成效

3.1 负责执行政府信息采集的政策法规，削减了工作负担与财政开支

近3 年OMB 聚焦文书负担问题，重点开展改革措施。2011 年1 月18 日奥巴马总统签署13563 号行政命令《提高监管和规章审核》，OMB 采取措施改进监管审查工作，并引起了整个政府范围内对现有监管要求的回顾[14]。2012 年5 月10 日，13610 号行政命令《辨识和减少监管负担》颁布，使得监管制度化，并明确要求各个机构优先采取措施，致力于显著降低量化货币储蓄或者量化文书负担量[15]。在该行政命令定期执行报告的首个周期，行政部门及各机构采取100 多项措施，预计共减少了超过每年一亿小时的文书工作负担。自2011财年起，文书削减工作取得了可喜的成绩，详见表1[16]。可见在OMB 的努力下，工作负担已经呈现净减少状态，此项改革不仅使得财政开支减少了几十亿，还大大缩短了政府年度文书工作时长。

表1 2011 财政年度文书削减工作成效

3.2 OMB 重点为小型企业减轻负担，给予特殊减免

OMB 出台了一系列政策服务小型企业，为其减免文书工作负担。2002 年出台《小企业文书救济法》，责令联邦政府成立一个跨部门专责小组开展研究，同时发布减负方法：(1)发布符合援助条件的小型企业年度名单；(2)建立相关机构与小型企业互动的单一联络点；(3)建立跨部门专责小组，研究并推荐降低小企业信息负担的补充手段[17]。2011 年1 月18 日颁发的总统备忘录《灵活监管小型企业，创造就业机会》要求各机构为减免小型企业负担采取措施，包括流水型化或精简化申报要求[18]。13610 号行政命令要求各机构针对小型企业减少不必要的监管负担，对简化或协调监管要求给予特殊考虑[19]。在近三年间，OIRA 已经从超过24 个机构中接收了超过200 份减负方案。这些方案减少了数以百万计的文书负担[20]。这些措施与OMB 强调减少文书负担原则如出一辙。

3.3 出于立法和经济发展需要，联邦信息采集负担呈小幅上涨趋势

1999 年GAO 出台报告《文书削减法案：负担增长与未授权信息采集》，验收OMB 关于PRA 1995 版的完成情况，认为OMB 未完全履行PRA 要求，尽管有客观的经济增长因素，文书负担数量仍在增长[21]。由于全美新增的大规模减税政策的制定与实施，文书负担有所增加，这在小型企业方面尤为突出。2011 年能实现文书负担的净减少绝大多数应归功于新的法规要求。在目前年度信息采集预算(ICB)中，OMB相较往年同期预算作了一个适当的增加。

4 启示

2002 年国务院信息化工作办公室(现已合并至国家工信部)17 号文件规定，选择试点探索有效的政府信息采集、登记、处理交换、利用和发布机制[22]。历经十年的发展，我国政府信息资源采集的硬件和软件实力均有很大进步；在机构建设方面，国家统计局负责国情国力普查，编制全国性基本统计数据，收集、整理国际统计数据等[23]；工业和信息化部将电信、通信、无线电等信息技术方面的管理与信息化建设工作相结合，指导协调电子政务的发展，负责政府信息资源的开发利用[24]；各部委均设有负责各自系统内部信息采集的分支单位等。我国政府组织结构是纵向层级制和横向职能制交叉组成的二维模式，政府对信息资源并未作统一的管理，也尚未设立统一的政府管理机构[25]。国家统计局政府信息公开指南中公开了机构职能、规章文件、统计标准，但未涉及信息采集预算以及年度财政报告[26]。我国政府信息采集管理缺少专门机构负责，管理机制尚未完全建立；中美对提高采集效率已形成共识，但我国的信息采集力度有待加强；政府信息公开深度与公民参与度有待加强。他山之石，可以攻玉，在中美政府信息采集的比较中，找出问题的同时，也得出启示，我国可从四个方面改进政府信息采集工作。

4.1 建立专门机构统一领导与独立机构监督的组织架构

需要明确我国政府信息采集主管机构，而覆盖各平行机构、纵贯各级政府信息采集的管理机制也有待建立。应由一个专门机构总负责，与其他平行机构合作，逐级深入推广，并由独立机构监督管理，绩效考核。《中华人民共和国统计法》总则第三条明文规定，“国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制”[27]，要求建立统一管理的组织架构。目前，我国政府信息采集机构系统设置庞杂，国家统计局、工信部以及其他信息机构之间既有分工合作，又相对独立，如国家统计局负责信息采集，而电子政务建设由工信部负责。出现信息采集管理对象范围小，仅限于部门采集信息，其他公民信息录入、第三方调查均未被纳入管理系统。

4.2 完善信息采集管理机制

在主体清晰明确之后，需要探索建立一套规范采集信息的管理机制：(1)明确采集对象，对政府信息采集管理所涵盖的信息范围进行具体界定。管理对象不明，容易导致监管不力，出现职能空白地带。(2)引入先进采集手段，在传统人际对话采集、电话采集等基础上，引入并重点推广电子表格、计算机辅助采集技术。(3)设置规范统一的通用采集表格，减少重复采集，方便采集对象填写表格以及采集主体处理信息。(4)健全采集许可审批制度，从源头对采集工作进行把关，充分论证采集项目的科学性、合理性，避免重复与冗余采集。(5)建立采集预算开支公开制度，制定年度采集预算，对于所耗费的财力、人力进行科学配置，年终要统计实际开支情况，便于总结经验，及时采取措施，并为后续采集收支提供指导。

由于当前缺乏关于信息来源、采集方式、信息用途、耗费成本、取舍标准等方面的具体规范和说明，导致我国政府进行信息采集时，过多地被人为因素影响，随意浪费、任意筛选、“报喜不报忧”等不规范行为时有发生[28]，因此政府信息采集管理机制的建立刻不容缓。

4.3 加强政府信息采集效能建设

我国政府采集信息时应当将最低成本理念贯穿始终，通过严格控制投入产出效益比，提升采集效能，节约人力、财力、物力等。美国OIRA 在2009- 2012 年间每年都颁布备忘录，指导各机构制定减负策略，包括：减少小型企业负担；使用预先填写的表格；使用改进后更简短的表格；以电子录入代替纸质归档；减少信息采集频率(例如以年度采集代替季度采集)；减少复制与冗余[29]。采集前，政府应当本着科学、节约的原则，及时更新采集手段，推广电子政务和无纸化办公，利用预算审批，对经费成本进行控制，科学论证信息采集必要性，适当减少采集频率；采集中，可考虑引入通用表格、预填写表格，避免重复，减免采集对象负担；采集后，要建立和完善政府信息资源共享机制，使采集到的信息能够得到充分利用，避免重复浪费，协调全国各个部门、地区之间的信息采集工作。

4.4 公开政府采集信息，便于公民监督

我国政府应扩大政府信息采集工作公开程度，鼓励公民参与监督，如法律法规论证、采集项目审批、预算开支报告等。以信息采集许可审批为例，由于政府信息采集工作的对象广、任务重，将主管部门的科学论证与广泛听取公民意见相结合，能够从源头上保证信息采集工作的科学开展。我国采集审批工作日间隔较短，效率相对较高，但是并未充分征集多方意见，仅在项目通过审批后在网上公示目录。从公民角度看，缺乏对采集原因、必要性等内容的了解，公民作为采集对象时的配合度与积极性也受到限制。从政府角度看，其信息采集缺少监督，难以保证工作效益，同时无法得到改进意见。美国不仅在采集工作审批时公开征求公民意见，并且将每年的信息采集预算、开支在政府网站上公开。我国政府信息公开正在逐步推进中，目前已经在采集组织机构、相关政策法规、项目审批结果等方面实现了公开通告，未来仍需继续加大力度，打造阳光政府，使得公民充分享有知情权，对为什么采集、如何采集、采集所耗费的经费、时间等全过程均可以参与监督。

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